Участие адвоката в делах об оспаривании нормативно-правовых актов

На сегодняшний день в гражданском и арбитражном процессе сосуществуют два различных процессуальных порядка судебной защиты от применения нелегитимного нормативного правового акта — это прямой нормоконтроль, представляющий собой универсальный механизм судебной проверки легитимности нормативного акта и осуществляемый в цивилистическом процессе исключительно в процессуальной форме административного судопроизводства, и косвенный нормоконтроль, реализуемый не только в административном,

но и в гражданском судопроизводстве, и являющийся по своей сути не столько механизмом проверки легитимности нормативного акта, сколько составляющей процедуры выбора судом нормативного акта, подлежащего применению в конкретном, не связанном с проверкой законности нормативного акта, деле.

Косвенный нормоконтроль не образует самостоятельной категории дел, а является способом защиты права, реализуя который лица, участвующие в деле, с учетом принципа диспозитивности вправе поставить перед судом вопрос о неприменении нормативного акта, противоречащего нормативному акту большей юридической силы[1]. Суд, выявив противоречие нормативного акта нормативному акту большей юридической силы, обязан разрешить дело в соответствии с последним. При этом возможность неприменения в конкретном деле нормативного правового акта, противоречащего нормативному акту большей юридической силы, не обусловлена наличием судебного решения о признании такого акта недействующим, вынесенного по результатам абстрактного нормоконтроля в порядке административного судопроизводства. Оценка нормативного акта на предмет его непротиворечия нормативному акту большей юридической силы является частью процедуры выбора применимых норм права и относится к самому существу судопроизводства, и потому к исключительным прерогативам

суда; это полномочие — непременный атрибут независимости судьи как носителя судебной власти.

Дела об оспаривании нормативных правовых актов являются делами прямого нормоконтроля. Именно регламентации прямого судебного нормоконтроля посвящены гл. 21 КАС РФ и гл. 23 АПК РФ.

При участии в делах об оспаривании нормативных актов, рассматриваемых судами в порядке прямого нормоконтроля, адвокату следует принимать во внимание правила разграничения компетенции, круг объектов нормоконтроля, специфику возбуждения производства по делу, особенности рассмотрения дела и особенности законной силы судебного решения по данной категории административных дел.

Прямой судебный нормоконтроль осуществляется на уровне всех подсистем судебной системы РФ с учетом правил разграничения компетенции.

С принятием и вступлением в действие КАС РФ, а также внесением соответствующих изменений в АПК РФ компетенция арбитражных судов в сфере прямого нормоконтроля значительно сузилась. Суды общей юрисдикции сегодня являются судами общей компетенции по делам административного судопроизводства, в том числе прямого нормоконтроля, разрешая и рассматривая все дела об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением дел, отнесенных к компетенции Конституционного Суда, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и арбитражных судов. Компетенция арбитражных судов в сфере прямого нормоконтроля по сути ограничивается компетенцией Суда по интеллектуальным правам, полномочного рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (п. 1.1ч. 1 ст. 29, п. 1 ч. 4 ст. 34 АПК РФ).

Критерием разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и Конституционным судом выступает вид оспариваемого нор

1

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2017 г. № 37-П «По делу о проверке конституционности абзаца тринадцатого статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 13 и пункта 1.1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.Г. Жукова».

мативного акта и вид нормативного акта, о проверке на соответствие которому ставится вопрос заявителем. К компетенции Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции относятся дела об оспаривании нормативных актов ниже уровня федерального закона по основанию их противоречия нормативному акту, имеющему большую юридическую силу (кроме Конституции РФ). Это могут быть нормативные акты Президента, Правительства, законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ[2]. При этом пределами предметной компетенции судов общей юрисдикции и Верховного Суда не охватывается рассмотрение дел об оспаривании:

  • — решений межгосударственных органов на предмет их соответствия международным договорам РФ;
  • — актов Президента или Правительства РФ по основаниям их противоречия федеральным законам в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции России;
  • — законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, на предмет их соответствия Конституции РФ; конституций и уставов субъектов РФ, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта РФ федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ.

При наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не полномочны рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел отнесено ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Однако если в субъекте РФ такой суд не создан (т.е. отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия

их конституции или уставу субъекта РФ), то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ передано Конституционному Суду заключенными в соответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п. 7 ч. 1 ст.З Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Правила разграничения родовой подсудности по делам прямого нормоконтроля в гражданском и арбитражном процессе следующие.

Верховный Суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела (ст. 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. № З-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»):

  • 1) об оспаривании нормативных правовых актов Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры, Следственного комитета, Судебного департамента при Верховном Суде, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций;
  • 2) об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, Центрального банка, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

В подсистеме арбитражных судов все дела прямого нормоконтроля рассматриваются Судом по интеллектуальным правам.

Областные и им соответствующие суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований.

Городские (районные) суды рассматривают все остальные подведомственные судам общей юрисдикции дела об оспаривании нормативных актов (по остаточному принципу).

Дела прямого нормоконтроля неподсудны мировым судьям.

Территориальная подсудность в подсистеме судов общей юрисдикции определяется местом нахождения соответствующего органа, издавшего нормативный акт. По данной категории дел не применяются правила договорной подсудности.

Объектами прямого судебного нормоконтроля являются нормативные правовые акты и обладающие нормативными свойствами акты, содержащие разъяснения законодательства.

Под обладающими нормативными свойствами правовыми актами, содержащими разъяснения законодательства, понимаются акты толкования права, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления, которые хоть и не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным актам по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но содержат обязательное для всех нижестоящих в порядке подчиненности органов разъяснение (нормативное толкование)[3].

Под нормативным актом понимается акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения. Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются (в совокупности):

  • — издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;
  • — наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные этим актом типовые, примерные положения, содержащие правовые нормы, в связи с чем отсутствие положений нормативного характера непосредственно в самом оспариваемом правовом акте не может оцениваться в отрыве от утвержденных этим актом приложений[4].

В любом случае оценка правового акта на предмет его нормативности осуществляется судом не по формальным признаками путем анализа его содержания.

Не являются объектами прямого судебного нормоконтроля применительно к процессуальному порядку, закрепленному в гл. 21 КАС РФ, локальные нормативные акты, принимаемые, например, на основании ст. 8 ТК РФ, ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и др.

В случае, если суд придет к выводу, что оспариваемый правовой акт не является нормативным и при этом не имеется каких-либо иных препятствий для рассмотрения дела (например, таких как неподсудность дела данному суду), то в зависимости от стадии судебного процесса суд вправе либо перейти к рассмотрению дела в надлежащем процессуальном порядке на стадиях подготовки или рассмотрения дела (например, по правилам гл. 22 КАС РФ, гл. 24 АПК РФ), либо оставить заявление без движения на стадии возбуждения производства по делу, разъяснив заявителю необходимость оформления заявления с соблюдением положений процессуального законодательства.

Помимо изложенного, законодательство и судебная практика позволяют говорить об условиях, при которых нормативный правовой акт является объектом прямого судебного нормоконтроля. Таким условием на сегодняшний день выступает темпоральный критерий: по общему правилу нормативный правовой акт является объектом прямого нормоконтроля в пределах его действия во времени. Так, согласно ч. 6 ст. 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного акта недействующим может быть подано в течение всего

срока действия этого нормативного акта. В случае, если нормативный акт не вступил в силу к моменту обращения в суд, суд возвращает административное исковое заявление (ч. 2 ст. 210 КАС РФ). В случае же, если на момент обращения в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта этот нормативный акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие, КАС РФ предписывает отказывать в принятии административного искового заявления (ч. 1 ст. 210). В то же время в судебной практике выработан подход, смягчающий это императивное правило. Так, согласно позиции Верховного Суда, указанное основание для отказа в принятии заявления не применяется в случаях, когда нормативные правовые акты, срок действия которых истек, продолжают применяться к определенным видам правоотношений[5]. Речь идет о случаях так называемого переживания нормативных актов, т.е. ситуациях, когда утративший силу нормативный акт ретроспективно применяется к правоотношениям, существовавшим в период его действия.

На стадии возбуждения производства по делу адвокату следует принимать во внимание ограничение на объединение в административном исковом заявлении требований об оспаривании нормативного акта с другими требованиями, рассматриваемыми в порядке административного судопроизводства (ч. 8 ст. 208, ст. 212 КАС РФ). Также следует учитывать специальные требования к содержанию административного искового заявления (ст. 209 КАС РФ).

Помимо закрепленных в процессуальном законе общих оснований, в принятии искового заявления будет отказано, если на момент его подачи оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие и при этом такой нормативный акт не продолжает применяться ретроспективно после прекращения его действия. Кроме того, суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете. Наконец, в принятии административного искового заявления по данной

категории дел будет отказано, если из текста заявления не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Специфическим основанием для возвращения административного искового заявления для дел прямого нормоконтроля является ситуация, когда на момент обращения в суд нормативный акт или его оспариваемые положения не вступили в силу. Институт возвращения искового заявления применяется здесь потому, что препятствие к возбуждению производства по делу носит временный и устранимый характер, а возвращение искового заявления не препятствует повторному его предъявлению в суд после вступления нормативного акта в силу.

На стадии рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. Судебная проверка нормативного акта включает установление его соответствия федеральному закону по содержанию нормативных предписаний, по форме акта, порядку принятия, опубликования и введения в действие, а также проверку соблюдения пределов компетенции субъекта, издавшего нормативный акт. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

  • 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
  • 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
    • — полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
    • — форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
    • — процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
    • — правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством РФ) и вступления их в силу;
  • 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Адвокату следует учитывать, что критерием проверки нормативного акта является также определенность его содержания. Если оспаривае мый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части. В то же время нормативный акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию нормативный акт или его часть не допускают придаваемое им при правоприменении толкование, при этом в решении суда указывается на надлежащее толкование[6].

Обязанность доказывания обстоятельств, свидетельствующих о легитимности нормативного акта, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт. В то же время при проверке законности нормативного акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

Определенными особенностями по данной категории дел обладают и распорядительные действия, влекущие окончание судебного процесса без вынесения решения. Во-первых, отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования, а также признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу. Производство по делу может быть прекращено, если лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа. Во-вторых, по делам об оспаривании нормативных актов не допускается утверждение соглашения о примирении.

Специфическим основанием для прекращения производства по делу является утрата оспариваемым нормативным актом своей силы, его отмена или изменение после возбуждения производства по делу. Возможность продолжения судебного процесса в этом случае зависит от установления судом факта применения утратившего силу нормативного акта: производство по делу не может быть прекращено, если в период действия нормативного акта были нарушены права и законные интересы административного истца, публичные интересы и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

  • 1) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
  • 2) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.

Если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения.

В случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Таким образом, специфика прямого нормоконтроля как универсального процессуального механизма проверки законности нормативных актов проявляется в числе прочего и в правовых эффектах судебного решения. В материально-правовом аспекте таким эффектом является устранение нелегитимного нормативного акта из системы источников права в случае признания нормативного акта недействующим, возможность пересмотра в установленных случаях судебных решений, основанных на признанном недействующим акте, в отношении иных, помимо заявителя, лиц, а также невозможность преодоления законной силы судебного решения путем повторного принятия такого же по содержанию нормативного акта (ст. 216 КАС РФ). Особенностью процессуальных последствий законной силы решения по делам прямого нормоконтроля является невозможность предъявления исков о том же предмете (п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС РФ)1.

  • [1] Нормативные основания для казуального нормоконтроля закреплены в ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, абз. 13 ст. 12 ГК РФ, ч. 2 ст. 15 КАС РФ, ч. 2 ст. 13 АПК РФ и ч. 2 ст. 11 ГПК РФ. 2 См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ № 3 (2016), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19 октября 2016 г.; п. 2 и 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса РФ»; п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации».
  • [2] См. п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
  • [3] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»». 2 См. там же. 3 См. п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50.
  • [4] См. п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50. 2 Например, акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, правовой акт об установлении границ зон с особыми условиями использования территории и др.) (там же (п. 2)). 3 См. там же (п. 12).
  • [5] См. абз. 8 п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. №50 2 Подробнее об этом см.: Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 94; Он же. Общая теория права. Т. 11. М. : Юридическая литература, 1982. С. 246; Ярков В.В., Спицин И.Н. Судебный нормоконтроль в гражданском и арбитражном процессе: современное состояние и пути совершенствования. С. 554—567.
  • [6] См. п. 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50. 2 См. ч. 11 ст. 213, ч. 2 ст. 214 КАС РФ, п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >