Землепользование и территориальное планирование

Реформирование системы землепользования

Многофункциональный характер системы землепользования делает задачу по ее анализу комплексной и сложной. Работа подобной системы в рыночных условиях зависит от множества разнообразных аспектов, в том числе касающихся имущественных прав, регистрации, ипотеки, налогообложения, строительных норм и регулирования землепользования. Данный раздел посвящен последней проблеме совершенствования системы регулирования землепользования, но затрагивает лишь ее концептуальные основы. Дополнительного исследования требует вопрос взаимодействия системы регулирования землепользования с другими аспектами регулирования, например государственным резервированием земель для общественных нужд, изменением границ земельных участков, налогообложением.

Любой город при любой системе градостроительства, будь то централизованная система социалистического типа или система, основанная на использовании рыночных механизмов, должен решать конкретные прагматические задачи, например такие, как рациональная функционально-пространственная организация различных видов деятельности и застройки, обеспечение всех видов строительства муниципальной инженерно-технической инфраструктурой, по мощности соответствующей имеющимся и планируемым потребностям, обеспечение рациональной временной последовательности строительного освоения частей городской территории. Наличие одно3. Некоторые аспекты совершенствования транспортной инфраструктуры типных задач иногда порождает представление об универсальности методов их решения — вне зависимости от социально-экономического контекста. Именно это и произошло с российской системой землепользования: контекст «ушел», а система продолжает существовать практически в неизменном виде.

В России была разработана система планирования и регулирования землепользования, приспособленная к условиям централизованного управления и государственной собственности на недвижимость. Данная система создавалась, прежде всего, для поддержания государственной политики преимущественного развития промышленности, что в результате привело к возникновению ряда существенных проблем, а именно к дефициту благоустроенного жилья и застою в градостроительстве и архитектуре.

Изменение социально-экономического контекста землепользования проявляется по двум главным направлениям:

  • — на место ранее единственного и нераздельного владельца недвижимости — государства — претендует все возрастающее множество субъектов недвижимой собственности;
  • — монолитная система централизованного финансирования градостроительных проектов из единого государственного бюджета распалась и замещена многими источниками независимых частных инвестиций.

До принятия в 2004 г. нового Градостроительного кодекса имело мест выраженное рассогласование практикуемой системы регулирования землепользования с социально-экономическим контекстом и потребностями рыночных преобразований. Прежде, в условиях существования только одного полномочного собственника земли — государства, не было нужды устанавливать в четкой юридически фиксированной форме права использования земли, так как субъект собственности не менялся.

Эта ситуация перманентной правовой неопределенности сохранялась и в 1990-х — начале 2000-х гг. Ни один из видов градостроительной документации (генеральный план, проект

Актуальные проблемы развития полусредних городов Калининградской области планировки, проект застройки) не фиксировал однозначным образом права на использование недвижимости. Все завершалось определением «целевого использования» каждого конкретного земельного участка, что противоречит рыночной ситуации свободного выбора в условиях конкуренции за наилучшее и наиболее эффективное использование земли. С точки зрения практиковавшейся прежде системы градостроительной документации непонятно, что можно и чего нельзя делать на тех или иных земельных участках. Поэтому не существовало юридической основы для продуктивного диалога между городской администрацией и потенциальными инвесторами.

Почти повсеместно наблюдалась парадоксальная с позиции традиционного права ситуация, когда строительные изменения недвижимости производятся лицами, которым эта недвижимость не принадлежит на долгосрочной основе. В условиях рынка обычно сначала приобретается земельный участок и лишь затем разрабатывается полномасштабный проект и производится строительство. В России же сначала надо запроектировать, построить, зарегистрировать построенный объект и лишь потом претендовать на долгосрочные права владения земельным участком. Иными словами, ситуация была перевернута «с ног на голову» ввиду отсутствия у города установленных определенных ограничений в форме перечня видов разрешенного использования, предельных размеров и параметров строительства на земельных участках до начала индивидуального проектирования. Эту правовую лакуну восполняли процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства, посредством которых данные характеристики и воспроизводились. Однако делалось это сугубо индивидуально и по каждому конкретному случаю, применительно к каждому специально выбираемому участку. Следствием этого обстоятельства была высокая неопределенность и значительная степень риска для реализации инвестиций, дополнительные затраты средств и времени на подготовительных стадиях, отсутствие реальных основ для формирования

3. Некоторые аспекты совершенствования транспортной инфраструктуры действенной системы кредитования строительства под залог земельных участков.

Владельцы недвижимости также не имели возможности оперативно реагировать на меняющиеся условия рыночной конкуренции. Целевое назначение, установленное для определенного земельного участка, не оставляло своему владельцу свободы выбора. Оно однозначно декларировало: «разрешено то, что разрешено» — и было жестко привязано к объекту при переходе от одного владельца к другому. Действующий порядок скорее защищал неизменность целевого назначения, чем способствовал его изменению. При таком подходе возможность оперативного решения самими владельцами вопроса о функциональной адаптации принадлежащих им объектов недвижимости к конъюнктуре рынка и о своевременном переключении на наиболее эффективные в данный момент и в данном месте виды деятельности была практически заблокирована.

В соответствии с действующим законодательством в Российской Федерации в частную собственность в поселениях передаются в основном участки под частные домовладения и, в отдельных случаях, под многоэтажную застройку, что фактически составляет около 3—7 % от всей территории населенных пунктов страны. Также сложилась парадоксальная ситуация с приватизированными предприятиями, которые формально по закону имеют право на выкуп земельного участка, на котором они расположены, но таких случаев выкупа пока еще очень мало. Это связано с несколькими причинами. Во-первых, у предприятий нет свободных финансовых ресурсов для выкупа в собственность земли. Во-вторых, процесс разграничения земель по формам собственности еще не завершен. В-третьих, выгода от покупки земельного участка в экономическом климате предприятия не ощущается — институт ипотеки недвижимости в стране практически не развит. Результатом этого стало то, что проблемы собственности на оставшуюся часть земель поселений в вопросах распоряжения и использования в интересах муниципального образования и его жителей остаются нерешенными и неурегулированными.

В настоящее время происходят перемены как в структуре управления, так и в характере собственности, соответственно изменяется система планирования и регулирования землепользования. В противном случае частные инвестиции будут заморожены, а города окажутся не в состоянии реализовывать долгосрочные стратегические и общие планы своего развития.

Сейчас в России действуют федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», новые Земельный и Градостроительный кодексы, согласно которым органы местного самоуправления могут самостоятельно определять условия землепользования в границах муниципального образования, независимо от формы собственности на землю, и должны осуществлять контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

Современная муниципальная политика в области регулирования земельных отношений должна обеспечить эффективное использование земель всех форм собственности через систему дифференцированных платежей за землепользование, реально обоснованную систему льгот или адресных дотаций, установление общественных и частных сервитутов, ограничений по использованию земельных участков и др. В настоящее время в большинстве администраций муниципальных образований приняты специальные программы по урегулированию земельных отношений на своей территории и созданы системы информационного обеспечения управления земельными ресурсами (государственный земельный кадастр, информационная система обеспечения градостроительной деятельности).

Землепользование — пользование землей в установленном обычаем или законом порядке.

Современная система землепользования, практикуемая в России, направлена на регулирование отношений по использованию и охране земли и реализуется посредством землеустройства и градостроительной деятельности.

Землеустройство является механизмом управления земельными ресурсами и представляет собой комплекс мероприятий по изучению состояния земель, планированию и ор ганизации их рационального использования и охраны. Выделяется территориальное землеустройство (образование новых, упорядочение существующих объектов землеустройства и установление их границ на местности) и внутрихозяйственное землеустройство (организация рационального использования земельных участков для сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами малочисленных коренных народов).

На рисунке 16 приведен баланс земель Калининградской области.

Баланс земель Калининградской области

Рис. 16. Баланс земель Калининградской области:

1 — земли сельскохозяйственного назначения; 2 — земли поселений; 3 — земли промышленности, транспорта, связи и пр.; 4 — земли особо охраняемых территорий и объектов; 5 -— земли лесного фонда; 6 — земли водного фонда; 7 — земли запаса

Выделяются следующие виды землеустроительной документации:

  • — генеральная схема землеустройства РФ, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель;
  • — проекты территориального землеустройства;
  • — материалы межевания проектов землеустройства;
  • — карты (планы) объектов землеустройства;
  • — проекты внутрихозяйственного землеустройства;
  • — проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых и рекультивации нарушенных земель, защиты земель от негативных воздействий;
  • — материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества и инвентаризации земель;
  • - тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

Территориальное планирование осуществляется посредством разработки соответствующих документов, в которых определяется назначение территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов, в целях обеспечения устойчивого развития территорий, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются на следующие виды:

  • 1) документы территориального планирования Российской Федерации (схема территориального планирования РФ);
  • 2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации (схема территориального планирования субъекта РФ);
  • 3) документы территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, городских округов).

Согласно действующему законодательству документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, местного самоуправления и выступают единственной легитимной базой при принятии и реализации ими решений по развитию и использованию территорий. Документы территориального планирования утверждаются соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления и тем самым обретают юридическую силу; но решения носят главным образом рекомендательный характер и не имеют силы прямого указания для исполнения рядовыми владельцами недвижимости.

Таким образом, в современных условиях содержание документов территориального планирования имеет концептуальный характер, отражая стратегические направления территориального развития. Задача разработки документов территориального планирования заключается в планировании развития не физических объектов, а процессов в их пространственной локализации. Правовой статус этих документов определяется следующими положениями:

  • — адресованность непосредственно административным органам управления в виде общих рекомендаций относительно обустройства и развития территорий муниципальных образований и в виде прямых указаний по развитию муниципальной инфраструктуры;
  • — открытость для граждан;
  • — наличие базовой информации для разработки местных нормативно-правовых актов правового зонирования (правил землепользования и застройки), а также для разработки в виде схем ограничений землепользования по различным основаниям (охрана культурного наследия, экология, охрана природных ландшафтов, соотношение застраиваемых и незастраи-ваемых территорий и др.).

Механизмом реализации планов документов территориального планирования, намерений местного сообщества граждан по созданию благоприятной среды проживания являются правила землепользования и застройки — местный нормативАктуальные проблемы развития полусредних городов Калининградской области но-правовой акт, регламентирующий использование и строительные изменения объектов недвижимости посредством установления юридически фиксированных границ территориальных зон и градостроительных регламентов в их пределах. «Градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства» (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, 2004).

Несмотря на то что территориальное планирование в трактовке действующего законодательства является прежде всего средством регулирования градостроительных отношений, его нормативно-правовая база далеко не исчерпывается собственно законодательством о градостроительной деятельности. Территориальное планирование призвано выполнять функцию взаимного учета, интеграции и синтеза положений и требований широкого спектра законодательных актов в сфере общественного развития и природопользования. В конечном итоге это выражается в установлении в документах территориального планирования так называемых «зон с особыми условиями использования территорий — охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов и иных зон, установленных в соответствии с законодательством РФ» (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, 2004).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отражаются на картах градостроительного зонирования, в правилах землепользования и

3. Некоторые аспекты совершенствования транспортной инфраструктуры застройки и учитываются при установлении градостроительных регламентов. В соответствии со ст. 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного и водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Калининградская область — один из немногих регионов России, где в последние годы активно развиваются подходы территориального планирования, отвечающие требованиям нового российского законодательства и социально-экономическим реалиям. Особое значение в этом отношении имеет изучение опыта соседей по Балтийскому региону в связи с расширяющимся межрегиональным взаимодействием различных стран, возможностями вхождения в различные международные проекты приграничного сотрудничества, формированием еврорегионов, «треугольников роста» и др.

Разработка новых подходов и методов более полного учета природно-экологических факторов развития территорий приобретает все большую актуальность. Наряду с методиками повышения экономической эффективности функционирования хозяйственных структур на основе учета и инвестирования в природоохранные мероприятия на местном уровне, на региональном уровне развивается ландшафтное планирование. Цель его — разработка научных основ экологизации природопользования с рекомендациями по снижению уровня конфликтности развития территорий.

Реформа российского законодательства, системы органов государственной власти и местного самоуправления сместили в настоящее время «центр тяжести» приоритетов и управленческих полномочий в сфере территориального планирования и регулирования землепользования на муниципальный уровень. К сожалению, как показывает опыт наших исследований, в ходе реального развития данного процесса происходит замена приоритетов комплексного и компромиссного развития терриАктуальные проблемы развития полусредних городов Калининградской области торий имущественными отношениями и примитивным землеустройством, что в конечном итоге ведет к нарушению среды жизнедеятельности.

Анализируя особенности существующей системы землепользования в российских городах, можно определить следующие основные задачи ее совершенствования в условиях рынка.

  • 1. Оптимизация размеров землепользований.
  • 2. Соблюдение интересов собственников земли с учетом рыночных механизмов.
  • 3. Совершенствование механизмов экономического регулирования инвестиционных процессов, а именно;
  • • развитие механизмов арендных и субарендных отношений;
  • • дифференциация земельных платежей (земельного налога и арендной платы) по категориям и видам землепользований.
  • 4. Создание благоприятного инвестиционного климата и системы перераспределения инвестиционных потоков в интересах города.
  • 5. Создание системы правовых и финансовых гарантий землепользователям (землевладельцам), работающим в интересах города.
  • 6. Совершенствование системы регистрации прав на землю.
  • 7. Совершенствование автоматических систем государственного земельного кадастра и информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на региональном и муниципальном уровнях.
  • 8. Создание мониторинговой системы контроля за использованием земель и их состоянием.

Актуальность и безусловная приоритетность в решении вопросов городского землепользования связаны со спецификой земель населенных пунктов. Эти земли отличают многофункциональность, концентрация промышленной и жилой застройки. Специфичен механизм управления и распоряжения данными землями, основанный на расширении полномочий местного самоуправления, введении платности землепользо3. Некоторые аспекты совершенствования транспортной инфраструктуры вания, тесной связи землеустройства и градостроительства (территориального планирования).

Земли городов продолжают использоваться крайне неэффективно. К примеру, доля промышленных зон в городах России в 2—6 раз выше, чем в других странах, а интенсивность использования этих зон — в 2—8 раз ниже (удельная земле-емкость выпускаемой продукции в 2—5 раз выше, чем в Европе). Плотность застройки жилых районов в 2—8 раз уступает международной практике многоэтажного и индивидуального строительства. Основная причина такого положения дел с использованием городских земель — в явном несоответствии по эффективности и адекватности системы управления земельными ресурсами, правового регулирования земельных отношений в городах высокому уровню ценности и сложности земель городов и земельных отношений в них.

Земля является основой жизнедеятельности населения на территории муниципального образования и базой муниципальной экономики. Мировая практика показывает, что плата за пользование землей составляет большую часть доходов местных муниципальных бюджетов.

Действующая Конституция РФ и ряд других законодательных актов устанавливают, что земля может находиться в государственной, муниципальной, частной и другой формах собственности. Сегодня процесс разграничения земель по формам собственности еще не завершен.

В последние годы проделана большая работа по реформированию земельных отношений в России, произведены следующие преобразования в системе земельных отношений:

  • — ликвидирована государственная монополия на землю;
  • — решена проблема обеспечения граждан участками для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества, индивидуального жилищного и дачного строительства;
  • — зарегистрированы права граждан и юридических лиц на большую часть земельных участков;
  • — введена плата за землепользование;
  • — ставки земельного налога и арендной платы дифференцированы в зависимости от местоположения и качества земельных участков;
  • — формируются основы земельного рынка и его инфраструктуры.

Вместе с тем местные власти до сих пор остаются монополистами на рынке аренды, могут пересматривать ставки арендной платы и, соответственно, ставки земельного налога без согласования с собственником, также как и условия аренды без согласования с арендатором; и при этом свободная перепродажа арендатором арендных прав запрещена местным законодательством. Все это позволяет формироваться нелегальному рынку субаренды.

Развитие современного российского рынка недвижимости идет тернистым путем. В условиях отсутствия государственной политики и законов в сфере недвижимости большие полномочия отданы местным властям. На практике сложившаяся ситуация не только не улучшает систему землепользования и не повышает экономическую эффективность недвижимости, но приводит к кардинальному ухудшению ситуации через блокирование инвестиций в городскую недвижимость со стороны частного сектора при нехватке собственных средств. Вследствие этого местным и федеральным властям для либерализации рынка недвижимости придется не только гарантировать права собственности и аренды земли и недвижимости, но и создать благоприятные условия, позволяющие облегчить реконструкцию и развитие недвижимости за счет предложения более пригодных для строительства земельных участков и разработки комплексной земельной и инвестиционной политики.

Необходимо отметить, что решение задачи по привлечению инвестиций в муниципальные образования окажет существенное воздействие на развитие городского строительства, реконструкцию жилья и реорганизацию промышленности в городах, а также вовлечет в рынок недвижимости земельные участки, предназначенные для строительства и реконструк3. Некоторые аспекты совершенствования транспортной инфраструктуры ции. В результате этого будет достигнута цель экономической и земельно-имущественной реформы — улучшение системы муниципальных землепользований, — для осуществления которой необходимо цивилизованное развитие инфраструктуры земельного рынка в городах.

Нет никакого сомнения в том, что система планирования и регулирования землепользования российских городов должна создаваться с учетом уникальной истории каждого отдельного города, сложившейся правовой системы, характера существующей застройки, экологических проблем и условий, экономических потребностей. Однако не следует думать, что уникальный характер каждого города может позволить ему не учитывать опыт других стран по разработке современной системы планирования и регулирования землепользования.

Поскольку все города отличаются друг от друга, каждый город должен найти собственный путь к созданию эффективной системы землепользования, основываясь на принципах устойчивого развития и используя преимущества, внутренний потенциал и привлекательность города в качестве основы для локально-ориентированных стратегий.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >