Свобода информации и информационно-коммуникационные технологии

СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ И ИНФОРМАЦИОННОКОММУНИКАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ

Начало 2010 г. ознаменовалось важным событием - с 1 января вступил в силу Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее — Закон о доступе к информации). С этого времени все граждане России имеют возможность реализовать свое право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, не обосновывая необходимость ее получения и не доказывая, что интересующие их сведения непосредственно затрагивают их права и свободы. Рассматриваемый Закон принят, однако заработает он или нет - зависит только от граждан: от их активности, от того, насколько все мы можем быть настойчивыми в вопросах реализации своего права.

Необходимо отметить, что этим Законом могут руководствоваться не только профессиональные пользователи, например журналисты, чье право на получение информации также гарантировано Законом РФ «О средствах массовой информации», но и любые другие физические и юридические лица.

Во всем мире такие законы давно существуют и называются «законами о свободе информации» (например, Freedom of Information Act, FOIA). Принятие российского Закона о доступе к информации можно расценивать как поистине революционный шаг в истории развития нашего государства. Ведь до его принятия право на доступ к информации о деятельности органов власти в России не признавалось в полной мере. Свидетельством тому была судебная практика, анализ которой проведен юристами Института развития свободы информации (www.svobodainfo.org) - организации, занимающейся изучением проблем доступа к официальной информации.

Судебные решения свидетельствовали о том, что до 2010 г. должностные лица не признавали право граждан на доступ к той информации, которая непосредственно не затрагивает их права и свободы, а это - сведения о расходовании бюджетных средств, статистические отчеты, доклады об итогах деятельности ведомства и огромный массив иных социально значимых и интересующих общественность данных. В большинстве судебных дел, связанных с оспариванием ограничения права на доступ граждан к официальной информации, это право судьями также не признавалось.

Принятый Закон о доступе к информации кардинально изменяет отношение к этой проблеме: российские граждане получили принципиально новое право - право на доступ к информации, которую создают органы власти и которую ведомства получают из внешних источников. Помимо традиционного пути получения информации - по запросу, у граждан появилось право получать информацию в Интернете. Согласно новому Закону все органы власти обязаны иметь свои официальные сайты и наполнять их информацией о своей деятельности. Закон дает право на получение всей информации, которой владеет любой чиновник, за исключением той, которая относится к категории тайны, в частности государственной. После вступления этого Закона в силу все нормативные правовые и иные акты, издаваемые органами власти, должны стать доступными в Сети.

Кроме того, Закон дает гражданам принципиально новое право - возможность присутствовать на заседаниях коллегиальных органов власти. Уже есть прецедент, когда гражданин смог отстоять данное право в суде. Это частный, хотя и важный пример действия нового Закона. Но ожидать мгновенного и широкомасштабного положительного результата от действия Закона о доступе к информации не следует: наше государство имеет долгие традиции секретности, а российское общество развивалось по всем канонам закрытого общества. У потенциальных пользователей информации нет ни опыта, ни устойчивой потребности в использовании своего права на доступ к информации.

С учетом этого, речь нужно вести об изменении приоритетов в системе ценностей в обществе и государстве. Долгое время эта система базировалась на принципе «гражданин для государства». Теперь же созданы условия для переориентации этого принципа: «государство для граждан». Закон о доступе к информации - это еще и важное средство борьбы с коррупцией. Он дает возможность каждому гражданину путем запроса информации, к примеру, о доходах государственного или муниципального служащего, о выполнении им своих обязанностей, контролировать его деятельность.

До недавнего времени российское законодательство не предусматривало ответственность за нарушение права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти. 1 июля 2010 г. вступил в силу Федеральный закон от 31 мая 2010 г. № 108-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Этот Закон ввел новые составы административных правонарушений в сфере соблюдения права граждан на доступ к информации. Теперь административную ответственность несут не только те должностные лица, которые отказали гражданину или организации в предоставлении информации, несвоевременно ее предоставили или дали заведомо недостоверные сведения, но и те, кто незаконно взимал плату за предоставление информации, а также не разместил сведения о своей деятельности на официальном сайте органа власти или разместил их в неудобных для восприятия форматах.

Последние указанные составы административных правонарушений - неразмещение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет и несоблюдение технологических, программных и лингвистических требований ведения официальных сайтов государственных органов и органов местного самоуправления, внесенные в состав норм гл. 13 КоАП РФ, - представляют особый интерес.

XXI век для большинства государств ознаменовался стремительным развитием информационно-коммуникационных технологий и их внедрением во все сферы жизнедеятельности. Первостепенную и главенствующую роль информационные технологии заняли в сфере взаимодействии государства и общества, зарекомендовав себя как эффективное средство контроля за деятельностью государственных органов и устранения бюрократических барьеров. Россия в этом смысле не стала исключением.

Еще в 2002 г. Правительство РФ утвердило федеральную целевую программу «Электронная Россия (2002-2010)» (далее - ФЦП «Электронная Россия»), основной целью которой явилось всестороннее развитие общества и государства за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, в том числе обеспечение права на свободный доступ и распространение информации. Сейчас ФЦП «Электронная Россия» находится на завершающем этапе, характеризующемся массовым внедрением информационных и коммуникационных технологий во все сферы общественной деятельности и формированием единого информационного пространства, обеспечивающего эффективное взаимодействие государственных органов и граждан для удовлетворения их информационных потребностей.

Одной из основных сфер применения информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления стала сфера создания и развития их официальных сайтов. Официальные сайты органов власти являются самым эффективным средством распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Поэтому такую первостепенную важность приобретают нормы Закона о доступе к информации, обязывающие органы власти размещать информацию о своей деятельности на своих официальных сайтах (ст. 10, 13), и положение Кодекса РФ об административных правонарушениях, предусматривающее ответственность за неразмещение сведений о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет (ст. 13.27).

Необходимо отметить, что нормативно закрепленная обязанность органов власти размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет появилась не с принятием Закона о доступе к информации. Еще в 1995 г. согласно ст. 3 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», действовавшего вплоть до 9 августа 2006 г., государственные органы были обязаны создать собственные информационные ресурсы и предоставить условия для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов. В соответствии с терминологией, закрепленной в ст. 2 этого Закона, под государственными информационными ресурсами понимались «отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)». Однако основная проблема применения Закона заключалась в отсутствии нормативно сформулированного подхода к тому, каким должно быть содержание этих ресурсов. Исключение составили только федеральные ор ганы исполнительной власти и Правительство РФ, для которых постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 были утверждены перечни информации, подлежащей размещению Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти на созданных ими государственных информационных ресурсах, которые должны были быть размещены в сети Интернет. Для исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации данное постановление носило лишь рекомендательный характер.

Таким образом, еще в 1995 г. была предусмотрена обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления по информированию граждан о своей деятельности посредством создания общедоступных информационных ресурсов. В 2003 г. для исполнительных органов государственной власти федерального уровня была конкретизирована информация, подлежащая размещению в общедоступных информационных ресурсах.

Несмотря на правовое регулирование вопроса размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет, долгое время практика реализации этих положений носила несистемный характер. В 2005 г. подавляющее большинство органов власти не размещали сведений о своей деятельности на государственных информационных ресурсах. Качество же официальных сайтов тех государственных органов и органов местного самоуправления, которые все-таки открыли свои виртуальные представительства, оставляло желать лучшего, так как сайты были больше похожи на визитные карточки, чем на полноценные источники информации о деятельности властных структур. Такая ситуация во многом была обусловлена непониманием со стороны представителей власти необходимости использования информационно-коммуникационных технологий в своей деятельности как эффективного инструмента реализации государственных и муниципальных управленческих решений и отсутствием законодательно установленной ответственности за нераспространение информации о своей деятельности посредством официальных сайтов.

Смотреть с оптимизмом в будущее позволила федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010)», которая за восемь лет своей реализации смогла подтвердить важность и необходимость использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности государства. Последние три года ознамено вались активным развитием государственного интернет-пространства: большинство государственных органов и органов местного самоуправления открыли и активно развивают свои официальные сайты и используют все технологические возможности для взаимодействия с гражданами и организациями. Большая часть официальных сайтов имеют развернутое наполнение, чтобы удовлетворить первоочередные информационные потребности пользователей.

Результаты исследования официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проведенного Институтом развития свободы информации в 2009 г., свидетельствуют о том, что качество информационных ресурсов до сих пор оставляет желать лучшего. Весь объем доступной информации, представленный на сайтах федеральных органов исполнительной власти, в совокупности лишь на 30,06% покрывает тот объем, который фактически должен быть представлен на официальных интернет-представительствах этих органов. Чуть лучше обстоят дела с официальными сайтами региональных органов государственной власти: уровень информационной открытости составил 32,83%, а законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - 43,08%. Тем не менее это низкие показатели, и свидетельствуют они о высокой степени закрытости информации о деятельности государственных органов, несмотря на высокие темпы развития и применения информационнокоммуникационных технологий в их деятельности.

Исследования Института развития свободы информации также показывают, что сам факт размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления на официальных сайтах не разрешает проблемы удовлетворения информационных потребностей пользователей. Важным и востребованным остается качество размещаемых сведений. То есть размещаемая информация должна быть полной, актуальной и доступной.

Результаты мониторинга официальных сайтов государственных органов 2009 г. показывают, что более высокий уровень качества размещаемой информации характерен для сведений, которые можно условно отнести к «менее чувствительным». Среди них информация:

- о государственном органе (фамилии, имена, отчества руководителей, их заместителей, контактная информация, организационно-правовые документы);

  • -о структуре государственного органа (общие сведения о структурных подразделениях, территориальных органах, зарубежных представительствах);
  • - о законодательстве и нормотворческой деятельности государственного органа (перечень нормативных правовых актов, определяющих компетенцию и регулирующих сферу деятельности государственного органа, перечень разработанных проектов нормативных правовых актов);
  • -о поездках и мероприятиях, в которых принимал участие руководитель государственного органа;
  • - о работе с обращениями граждан, организаций в государственном органе;
  • - об объявленных государственных торгах;
  • - об открытых вакансиях на замещение должностей государственной службы.

Качество представления на официальных сайтах государственных органов вышеприведенных сведений составляет более 50% от требуемого.

По-другому обстоят дела с информацией, которая вызывает наибольший общественный интерес в силу того, что это «плодотворное поле» для развития коррупции, а также оказывает влияние на многие сферы жизни граждан:

  • -информация о расходовании бюджетных средств государственным органом;
  • -информация о порядке предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций);
  • - результаты конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы;
  • -сведения о государственных информационных системах, находящихся в ведении государственных органов, и порядке доступа к ним;
  • - статистическая информация, собранная государственным органом;
  • -тексты выступлений руководителей государственного органа, их заместителей;
  • - доклады, отчеты, прогнозы, подготовленные государственным органом.

Качество такой информации и на треть не удовлетворяет информационным потребностям пользователей.

Говоря о развитии информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов, нельзя не затронуть вопрос перехода к предоставлению государственных услуг в электронном виде. Впервые вопрос использования технологических возможностей не только как средства информирования общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, но и как средства упрощения и оптимизация государственных и муниципальных процедур в рамках исполнения органами власти возложенных на них полномочий, был затронут в федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010)».

Создание единого информационного пространства в ходе реализации ФЦП «Электронная Россия» призвано обеспечить гражданам и организациям - независимо от мест проживания и расположения - равные права на доступ к государственным информационным ресурсам, а значит, и равный доступ к государственным услугам. В рамках реализации этой программы также обеспечивается формирование общей информационно-технологической инфраструктуры межведомственного информационного взаимодействия, направленного, в частности, на повышение эффективности управленческой деятельности и противодействие коррупции.

Под предоставлением государственных услуг в электронной форме понимается осуществление обмена юридически значимыми документами в электронной форме при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с населением и организациями в рамках исполнения возложенных на них государственных функций. При этом выделяются следующие основные стадии перехода федерального органа исполнительной власти на предоставление государственных услуг в электронном виде.

Первая стадия предусматривает размещение в сети Интернет информации о возможных местах и режимах оказания государственной услуги, публикацию образцов необходимых форм и заявок, предоставляемых населением и организациями в федеральные органы исполнительной власти для получения государственных услуг, а также правил и примеров их заполнения.

Вторая - предполагает возможность предварительного заполнения на рабочем месте пользователя электронных форм документов, предоставляемых в федеральные органы исполнительной власти, с возможностью их последующего представления в соответствующие ведомства в электронном виде на физических носителях или в печатном виде.

Третья - предполагает возможность передачи населением или организациями заполненных электронных форм документов, необходимых для получения государственной услуги, в соответствующие ведомства с использованием сети Интернет, предварительной проверки ведомством этих документов, а также записи на очный прием.

Четвертая стадия предусматривает возможность получения государственной услуги населением или организациями полностью в электронном виде, без очного посещения соответствующего уполномоченного ведомства.

Таким образом, планируется постепенный переход государственных органов к предоставлению государственных услуг в электронной форме. Каждая стадия является определенным этапом, успешное преодоление которого обусловливает и эффективность реализации последующих этапов. То есть стадии перехода к предоставлению государственных услуг в электронном виде представляют собой не автономные элементы, которые могут развиваться самостоятельно, а взаимосвязанные, влияющие друг на друга и на дальнейшее развитие отдельного элемента. Фундаментом такого перехода выступает первая стадия, которая носит информационный характер, без ее успешной реализации невозможно развитие последующих стадий.

В настоящее время степень информирования граждан о государственных услугах, порядке их получения на официальных сайтах государственных органов носит хаотичный характер. Например, информация о должностных лицах, ответственных за предоставление государственной услуги, размещена на официальных сайтах только 8% федеральных органов исполнительной власти; формы заявлений для обращения за предоставлением государственной услуги размещены на официальных сайтах 30% федеральных органов исполнительной власти, а инструкции по их заполнению - на 13,58%; описание порядка предоставления государственной услуги можно найти на 44,4% официальных сайтов, а информацию о размере государственной пошлины и реквизитах для оплаты за предоставление государственной услуги - лишь на 27,16% официальных сайтов.

Без формирования фундамента невозможно «строительство» надежной и эффективной инфраструктуры электронного взаимодействия между государством и обществом. Попытки охватить и решать одновременно все задачи по реализации услуг в электрон ном виде могут в итоге привести к обратному результату: незавершенность одной стадии перехода к предоставлению государственных услуг в электронном виде сделает невозможным эффективное использование предоставляемых технологических возможностей в сфере государственного и муниципального управления. Итогом может стать не только неэффективная трата бюджетных денег, но и разрушение уже достигнутого в информационно-коммуникационной сфере. Поэтому важно, чтобы все основные силы и возможности государства были сосредоточены на обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления посредством информационно-коммуникационных технологий их официальных сайтов.

По мнению специалистов, в отношении права граждан на доступ к официальной информации законодательство России теперь соответствует мировому уровню, не только не уступая аналогичным нормативным правовым актам европейских государств или США, но и опережая их в ряде положений.

Однако с практикой применения этого законодательства пока все не так радужно, как хотелось бы. В Швеции, например, любой журналист может ознакомиться с корреспонденцией премьер-министра, находящейся на его столе, если только на документе нет штампа об отнесении его к категории ограниченного доступа. В России до подобной открытости еще очень далеко: запросы на получение той или иной информации нередко игнорируются государственными лицами. Сломать эту практику, имея на вооружении новый Закон о к доступе информации, вполне по силам российскому обществу.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >