Служебная информация - объект и средство модернизации деятельности государственных органов

СЛУЖЕБНАЯ ИНФОРМАЦИЯ - ОБЪЕКТ

И СРЕДСТВО МОДЕРНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ*

Специфика служебной информации. Служебная информация формирует тот вид информационных ресурсов, который выступает и как объект правового регулирования, и как средство воздействия на все процессы инновационного характера на основе информационных технологий. Она аккумулирует и информацию, не подлежащую ограничению, т.е. абсолютно открытую и доступную любому пользователю, такую, которая создается в недрах управляющих структур государственной власти и имеет обращение только в пределах системы этих органов, и такую информацию, которая поступает в систему извне.

В ее структуре имеет место информация, которая формирует служебную и государственную тайны. Каждый из подвидов служебной информации требует особого правового режима. Обычно служебная информация, представляемая в документированной форме, структурируется на входящую и исходящую. Но этого совершенно недостаточно при ее использовании и организации для выражения смысла деятельности органа по существу. Еще больше проблем встает в процессе манипулирования служебной информацией в процессе ее представления в электронной форме с целью модернизации деятельности органов государственной власти и тех структур общества, с которыми эти органы контактируют.

Служебная информация: от открытого доступа до тайны. На значительную роль тайны в деятельности бюрократии, иными словами - в процессе государственного управления, обращали внимание еще Карл Маркс и Макс Вебер. Так, Маркс в «К критике

Работа выполнена при поддержке РФФИ - проект № 10-06-00003.

гегелевской философии права» отмечал: «Бюрократия имеет в своем обладании государство, спиритуалистическую сущность общества: это есть ее частная собственность. Всеобщий дух бюрократии есть тайна, таинство. Соблюдение этого таинства обеспечивается в ее собственной среде ее иерархической организацией, а по отношению к внешнему миру - ее замкнутым корпоративным характером. Открытый дух государства, а также и государственное мышление представляется поэтому бюрократии предательством по отношению к ее тайне»[1] (курсив оригинала. -А.А.).

Вебер само понятие служебной тайны называл специфическим изобретением бюрократии, которое она отстаивает с редкостным упорством. Признавая объективную необходимость секретного ведения дел в отдельных случаях, Вебер тем не менее отмечал стремление бюрократии распространить завесу секретности на всю свою деятельность, исходя из собственных властных интересов и желания избежать какого-либо контроля. Одним из характерных примеров бюрократической секретности Веберу послужило использование статистических данных государственными чиновниками в Пруссии, когда достоянием гласности делались лишь те сведения, которые отвечали интересам бюрократического аппарата. При этом чиновники неизменно пытались представить свои манипуляции со статистическими данными как результат объективного анализа.

В настоящее время значительное количество работ посвящено исследованию правовых аспектов информационного обеспечения органов государственной, прежде всего исполнительной, власти, с одной стороны, и правового режима состава служебной тайны - с другой, но проблемы координации этих двух институтов изучены значительно слабее.

О понятии и видах служебной информации в законодательстве. Категория «служебная информация» достаточно широко используется в действующем законодательстве: в той или иной степени в нескольких десятках федеральных законов и примерно тысяче иных нормативных актов различной юридической силы. В качестве наиболее значимых следует назвать: Федеральный кон-

ституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; акты, посвященные государственной и муниципальной службе, в число которых входят кодексы профессиональной этики, например, Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел РФ, утвержденный приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1138. Оценивая состояние урегулированности отношений по поводу служебной информации в российском законодательстве, можно отметить, что эти вопросы регулирует значительное число статутных актов, например, Федеральный закон от И января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и др. К актам информационного законодательства также относятся федеральные законы: от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее - Закон об информации); от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»; от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» и др. Следует особо указать ряд нормативных правовых актов, относящихся к сфере частного права, например, федеральные законы: от 20 февраля 1992 г. №2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле»; от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»; от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг». Важно отметить, что именно в этом значении термин «служебная информация» используется в Кодексе РФ об административных правонарушениях, где установлена ответственность за разглашение либо незаконное использование служебной информации в сферах биржевой торговли и на рынке ценных бумаг (ст. 14.24 и 15.21 соответственно).

Единственным источником, в котором закреплено легальное определение служебной информации, является Закон о рынке ценных бумаг, где ей посвящена целая глава. Под служебной информацией указанный Закон понимает «любую не являющуюся общедоступной информацию об эмитенте и выпущенных им эмиссионных ценных бумагах, которая ставит лиц, обладающих в силу своего служебного положения, трудовых обязанностей или договора, заключенного с эмитентом, такой информацией, в преимущественное положение по сравнению с другими субъектами рынка ценных бумаг» (ст. 31).

Важно обратить внимание на то, что, во-первых, данное определение не является универсальным и применяется только в рамках соответствующего правового института. Во-вторых, Закон прямо устанавливает, что служебная информация представляет собой сведения с ограниченным доступом.

К лицам, располагающим служебной информацией, согласно ст. 32 данного Закона, относятся: «члены органов управления эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг, связанного с этим эмитентом договором; аудиторы эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг, связанного с этим эмитентом договором; служащие государственных органов, имеющие в силу контрольных, надзорных и иных полномочий доступ к указанной информации».

Таким образом, можно обозначить первую проблему: в настоящее время параллельно сформировались два института служебной информации: один в гражданском, другой в административном праве, весьма сходные между собой, но все же нетождественные.

Указанная проблема усугубляется еще и тем, что положения, посвященные служебной информации, зачастую закрепляются в нормативных правовых актах комплексного характера, не имеющих очевидной отраслевой принадлежности. Так, из приведенного выше примера видно, что одни и те же нормы ст. 31-33 Закона о рынке ценных бумаг регулируют и гражданско-правовые, и административные отношения по поводу одних и тех же сведений.

Представляется, что причиной формирования гражданско-правового института служебной информации является сохранившаяся еще с советского периода традиция рассматривать трудовую деятельность как службу. Соответственно, служебной информацией в рамках этой традиции можно считать любые сведения, полученные лицом при выполнении своих трудовых обязанностей или благодаря занимаемой должности в негосударственной организации.

Более распространенным сейчас является узкое понимание службы, в рамках которого под ней понимается государственная и муниципальная служба. Оба эти понятия определены законодательно[2]. Однако важно подчеркнуть, что законы определяют и государственную, и муниципальную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий, соответственно, органов государственной власти и органов местного само-

управления или лиц, замещающих государственные либо муниципальные должности.

В нормативных правовых актах, посвященных государственной и муниципальной службе, достаточно часто используется категория «служебная информация», но ее содержание не раскрывается. Так, например, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает запрет «разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с Федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей» в период прохождения службы (подп. 9 п. 1 ст. 17); и аналогичный запрет, относящийся к периоду после увольнения с гражданской службы (подп. 2 п. 3). В ст. 18 в числе требований к служебному поведению гражданского служащего названа обязанность «соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации». Разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей, согласно ст. 37 указанного Закона, рассматривается как грубое нарушение должностных обязанностей, которое может повлечь расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя.

Закон о муниципальной службе устанавливает обязанность соблюдать порядок работы со служебной информацией, «не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство» (ст. 12); и запрещает «разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей», в том числе и после увольнения (ст. 14).

Следует обратить особое внимание на формулировки перечисленных выше норм, из которых следует, что законодатель, с одной стороны, вроде бы отличает категории «охраняемая законом тайна», «конфиденциальная информация» от «служебной информации», а с другой - устанавливает для них единые, общие правила, в числе которых ключевым является запрет на разглашение, тем самым, по сути, относя всю служебную информацию к категории конфиденциальной.

Ярче всего «компетентность» законодателя в отношении понятийного аппарата проявляется в формулировке ст. 15 того же Закона: «сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые муниципальным служащим... являются сведениями конфиденциального характера, если федеральными законами они не отнесены к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну». В ней сведения конфиденциального характера явно противопоставляются сведениям, составляющим охраняемую законом тайну, хотя очевидно, что на самом деле первые - вид вторых. Кроме того, в настоящее время цитируемая норма вступает в противоречие с некоторыми положениями законодательства о противодействии коррупции, предусматривающими обнародование информации о доходах лиц, замещающих государственные должности, и государственных служащих.

Таким образом, можно выделить еще одну важнейшую проблему: отсутствие в законодательстве о государственной и муниципальной службе ясного представления о том, что входит в понятие служебной информации, как она соотносится со смежными категориями и каков ее правовой режим с точки зрения открытости и доступности.

Вопросы разграничения информации по режиму доступа к ней регулируются актами информационного законодательства - и действовавший с 1995 по 2006 г. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», и действующий в настоящее время Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определяют порядок такого деления.

Закон об информации 1995 г. содержал четкую и ясную классификацию: информация делилась на открытую и ограниченного доступа. Последняя была разделена на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную информацию (ст. 10). Действующий закон внес в систему терминов заметные изменения, причем далеко не всегда оправданные. Его разработчики по неизвестным причинам отказались от использования категории «конфи денциальная информация», но зато определили термин «конфиденциальность» как «обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя». Таким образом, если под конфиденциальной информацией понимать информацию, в отношении которой соблюдается требование о конфиденциальности (что, с нашей точки зрения, вполне оправданно), термин «конфиденциальная информация» распространяется теперь на все виды информации ограниченного доступа, включая и государственную тайну.

В результате структура информации по режиму доступа изменилась следующим образом (см. табл. 1):

Структура информации по режиму доступа

Таблица 1

Закон 1995 г.

Закон 2006 г.

Информация:

  • • открытая
  • • ограниченного доступа:
  • • государственная тайна
  • • конфиденциальная

Информация

  • • общедоступная
  • • ограниченного доступа =конфиденциальная:
  • • государственная тайна
  • • коммерческая тайна
  • • служебная тайна
  • • личная и семейная тайна
  • • персональные данные
  • • профессиональная тайна
  • • иные тайны

Весьма важными являются те положения названных законов, которые содержат запрет на ограничение доступа к определенным видам информации. Эти положения, при условии надлежащего их исполнения, были бы важнейшей гарантией права на доступ к информации. Необходимо также отметить, что при общем сходстве старого и нового законов в их формулировках имеются не слишком заметные, но весьма существенные различия. Так, п. 3 ст. 10 Закона об информации 1995 г. запрещал относить к информации с ограниченным доступом среди прочего «документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне». Действующий Закон об информации 2006 г. - «информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну)».

Таким образом:

  • 1) новый Закон охватывает больший объем информации с точки зрения формы: не только документы, но и иные сведения или данные;
  • 2) по содержанию информации, напротив, старый Закон обеспечивал более масштабные гарантии: он называл «сведения об использовании государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения»; в новом Законе 2006 г. эти категории не упоминаются;
  • 3) Закон 1995 г. в качестве основания для изъятия из права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти упоминал только государственную тайну, Закон 2006 г. -также служебную, таким образом, если до 2006 г. легальность института служебной тайны вызывала сильнейшие сомнения, то с принятие нового Закона сделан заметный шаг в направлении встраивания служебной тайны в правовую систему.

Еще одним существенным недостатком действующего Закона об информации является отказ от использования общего понятия «информационные ресурсы», притом что производная от него категория - государственные информационные ресурсы - определена в ст. 14 как «информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы». Очевидно, что информация, входящая в состав государственных информационных ресурсов в таком понимании, представляет собой служебную информацию.

Нельзя не отметить, что Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ввел в оборот еще одну категорию, важную для понимания исследуемой темы: «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее — подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления -муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности».

Статья 5 указанного Закона устанавливает возможность ограничения доступа к информации о деятельности государственных и муниципальных органов в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливаются федеральным законом.

Названный Закон в качестве одного из важнейших способов обеспечения доступа к информации называет опубликование ее в средствах массовой информации и размещение в сети Интернет. Нормативными правовыми актами утверждены перечни сведений, подлежащих обязательному размещению в Сети.

Но еще один важный момент следует отметить особо: обязанность по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о деятельности органа власти «возлагается на соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц»1. В итоге даже в идеальном случае абсолютно добросовестного исполнения служащими своих обязанностей «информационная пробка» при прохождении сведений через узкую горловину этих специализированных подразделений представляется совершенно неизбежной. Все эти сведения являются, с одной стороны, безусловно общедос-

См., например: Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержден Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (в ред. от 16 ноября 2009 г.); Порядок организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации, утвержден приказом Минэкономразвития России от 12 февраля 2010 г. № 53. тупными, с другой - создаются органами власти в рамках их функций и полномочий, с третьей - необходимыми для обеспечения дальнейшей деятельности органов, т.е. служебной информацией.

Таким образом, мы видим три понятия:

  • - информация о деятельности государственных органов;
  • - служебная информация;
  • - государственные информационные ресурсы.

Представляется, что объем этих понятий практически полностью совпадает. В чем же различие? По нашему мнению, разница в расстановке акцентов, обусловленной целями и задачами соответствующего нормативного правового акта. Закон об обеспечении доступа к информации очевидно ориентирован на поток информации от государственного органа к обществу. Информационный ресурс - информация, необходимая органу для исполнения своих полномочий, т.е. информация рассматривается в статике, с упором на хранение и использование информации в рамках организованных массивов документов и информационных систем. Законодательство о государственной службе рассматривает проблему через призму прав и полномочий отдельного служащего. И наконец, статутные акты, закрепляющие обязанность органов сохранять конфиденциальность полученной от физических и юридических лиц информации, ориентированы в первую очередь на входящий поток.

В общем виде служебную информацию можно определить как информацию, создаваемую, собираемую, хранимую и обрабатываемую государственным или муниципальным органом в рамках своих полномочий для обеспечения своей деятельности. В состав служебной информации входит как открытая информация, так и информация ограниченного доступа, включая сведения, составляющие государственную и служебную тайну.

В настоящее время необходимость принятия специального закона о служебной тайне признана большинством специалистов. Разработано как минимум два варианта законопроекта. Первый был подготовлен Минэкономразвития России, и эта работа сопровождалась весьма масштабной пиар-кампанией[3]. Однако, несмотря

на рекламу, проект даже не был обнародован. С заметными усилиями удалось обнаружить его текст на одном из интернет-ресурсов[4].

Второй вариант проекта дважды (в 2004 и 2006 гг.) вносился в Государственную Думу от имени группы депутатов. С декабря 2007 г. никакого движения по данному проекту не происходит. В обоих вариантах проекта даны определения служебной тайны, порядок отнесения сведений к служебной тайне и правила работы с ней. Оба проекта содержат перечни сведений, которые не могут быть отнесены к служебной тайне.

Важно отметить, что в обоих проектах указано на два вида служебной тайны, различающиеся по источнику: во-первых, информация, образующаяся в процессе управленческой деятельности; во-вторых, конфиденциальная информация, полученная органом в соответствии с его компетенцией. Иными словами, в первом случае это информация, созданная самим органом, во втором - переданная ему третьими лицами.

Общим недостатком обоих проектов является недостаточно четкое разграничение созданной и полученной, т.е. «своей» и «чужой», конфиденциальной информации. Нельзя утверждать, что эти две категории совсем не различаются, но поскольку их правовой режим реально расходится практически по всем пунктам, представляется правильным различать эти категории на понятийном уровне, обособить их в структуре закона, разделить на уровне грифов и прочих реквизитов.

Депутатский проект практически повторяет положения действующего Закона РФ о государственной тайне, исправляя его редакционные недостатки, но сохраняя концептуальные.

Проект Минэкономразвития России уступает депутатскому в плане юридической техники, но при этом, с нашей точки зрения, явно превосходит его на концептуальном уровне. Если депутатский проект фиксирует почти неограниченный произвол руководителя государственного органа, то министерский проект содержит достаточно перспективную систему «сдержек и противовесов», сочетающую материально-правовые и процедурные нормы. Несомненно,

большая часть формулировок этого проекта нуждается в серьезной переработке, но в качестве основы для дальнейшей работы он выглядит более предпочтительным.

Регулирование служебной информации за рубежом. Законодательство большинства стран устанавливает для служащих запрет на разглашение сведений, ставших им известными в связи с несением службы. Но важно заметить, что поскольку в большинстве стран все больший вес приобретает принцип информационной открытости публичного управления, то на служащих все чаще возлагается противоположная обязанность — обеспечивать доступ к открытым документам.

Особенно ярко данное противоречие проявилось в Законе Франции № 83-634 от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих: в нем ст. 26 и 27 устанавливают обязанность хранить служебную тайну и обязанность удовлетворять запросы общественности о предоставлении информации[5].

Начиная с 1960-х годов в разных странах был принят целый ряд законов, закрепляющих обязанность предоставлять общественности информацию. Одним из первых актов такого рода был Закон США от 6 сентября 1966 г. о свободе информации (The Freedom of Information Act).

Раздел (a) § 552 этого Закона устанавливает обязанность каждого учреждения информировать общество о своей деятельности. Все прочие документы должны незамедлительно предоставляться любому лицу по его запросу. Действующая редакция Закона обязывает каждое учреждение с ноября 1996 г. предоставлять записи с помощью средств «компьютерной телекоммуникации» или иных электронных средств.

Крайне полезный опыт содержат положения, согласно которым в случае, если агентство в нарушение Закона не предоставляет каких-либо документов истцу в результате произвольных или необоснованных действий персонала, проводится расследование, чтобы определить, оправданно ли применение дисциплинарного взыскания в отношении должностного лица или служащего, которые несут за это ответственность (подпункт (а) (4) (F) § 552).

Сведения, на которые требования об открытости не распространяются, перечислены в разделе (Ь) § 552. Однако в каждом слу-

чае законность изъятия должна быть полностью обоснована в письменном виде, и объем такого изъятия должен быть четко обозначен.

Во Франции законодательство в информационной сфере начало активно развиваться с конца 1970-х годов. В числе источников необходимо упомянуть законы: от 17 июля 1978 г. № 78-753 «О мерах, направленных на улучшение отношений между органами управления и общественностью, и об административных, социальных и финансовых положениях»; от 11 июля 1979 г. № 79-587 «О мотивировании административных актов и улучшении отношений между органами управления и общественностью»[6].

Последним важным изменением стало принятие 15 июля 2008 г. нового (третьего по счету) Закона Франции об архивах № 2008-696. Во-первых, в состав национального достояния теперь включены электронные архивы. Во-вторых, важнейшим вопросом является доступ к архивным документам - в Законе ему целиком посвящена третья глава. Изменения в порядке доступа оцениваются специалистами как весьма противоречивые, именно эти вопросы вызвали наибольшую дискуссию. С одной стороны, сроки ограничения доступа сокращены, с другой - восстановлено понятие «вечная секретность». Закон заменил видовой подход к рассекречиванию (на основании перечней) требованием проводить анализ содержания каждого документа.

В Законе Бельгии «О гласности в сфере администрации» различается активная и пассивная гласность, т.е. обязанность администрации публиковать и направлять заинтересованным лицам указанные в Законе сведения, с одной стороны, и право любого лица на ознакомление с административным документом органа федеральной администрации и получение его копии - с другой. В отношении документов личного характера установлено требование об обосновании запроса (ст. 4). Статья 6 Закона достаточно подробно регулирует основания, по которым орган власти обязан либо вправе отклонить указанный запрос. Особо хотелось бы обратить внимание на то, что орган обязан удостовериться, что интересы

гласности не превалируют над интересами, обусловливающими ограничение доступа, и вправе отдать приоритет гласности.

Выводы и предложения. В целом принцип информационной открытости органов публичного управления можно рассматривать как инновационный - он получил развитие и законодательное закрепление за рубежом в последней трети XX в. В России первые шаги пришлись на начало 1990-х годов, но основное развитие у нас этот принцип получил в последние несколько лет.

Служебная информация является неотъемлемым атрибутом государственного управления, и законодательство различных стран уделяет этим вопросам существенное внимание. В общем виде служебную информацию можно определить как информацию, создаваемую, собираемую и обрабатываемую государственным или муниципальным органом для обеспечения своей деятельности и в рамках своих полномочий.

Информация о деятельности публичных органов и информация, необходимая для деятельности публичных органов (она же служебная информация, она же - в организованном и систематизированном виде - государственный информационный ресурс), представляют собой одну и ту же информацию, выполняющую в разных обстоятельствах разные функции. Корректно урегулировать отношения по поводу служебной тайны можно только при условии обеспечения системного согласования институтов административного и информационного права. Серьезные проблемы создает параллельное использование терминов «служебная информация», «служебная тайна» в сфере частного права.

Законодательство практически не регулирует отношения по поводу служебной информации либо подменяет родовым понятием «служебная информация» видовое - «служебная тайна».

Служебная информация может быть классифицирована по различным основаниям, но наиболее существенным является разделение ее на открытую и ограниченного доступа. Служебная информация с ограниченным доступом включает в себя государственную тайну и конфиденциальную информацию. Последняя традиционно именуется в доктрине служебной тайной.

В целом в сфере регулирования информации ограниченного доступа вообще и служебной тайны в особенности с понятийным аппаратом складывается крайне неприятная ситуация. Одни и те же термины в разных правовых институтах используются в разных значениях, и, напротив, в рамках одного института для обозначения од ного объекта используется несколько различных терминов. Формулировки определений и их согласование не выдерживают никакой критики. Ситуация постоянно усугубляется лихорадочным изменением законодательства, при этом задача приведения ранее принятых норм в соответствие с вновь принятыми не решается. Так, например, с принятием Закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» должны были утратить силу Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» и Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233 «Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти», однако этого по неизвестным причинам до сих пор не произошло.

В законодательстве зарубежных стран вопросы служебной тайны регулируются чаще всего актами законодательства о государственной службе и о праве на информацию. Нормы о служебной тайне зачастую сформулированы как изъятия из права на информацию.

Установленный в России в настоящее время порядок возлагает обязанность информировать общество и отдельных лиц о своей деятельности на государственный или муниципальный орган в целом, но не на отдельных служащих. Последние обязаны хранить конфиденциальность предельно широко трактуемой служебной информации, включая сведения открытого характера. Из зарубежного опыта следовало бы позаимствовать возложение обязанности по предоставлению гражданам и обществу информации не только на орган в целом, но и на каждого чиновника в отдельности.

Еще один важнейший аспект, который в России практически отсутствует и на законодательном, и на правоприменительном уровнях, - мотивирование публичными органами принимаемых ими актов.

И в завершение следует упомянуть, что эффективное регулирование отношений в сфере служебной информации и служебной тайны возможно только при условии решения целого ряда задач общего характера, в числе которых: повышение качества подготовки законопроектов с точки зрения как юридической техники, так и обеспечения баланса интересов участников; обеспечение независимости судебной системы и т.д.

1

  • [1] Маркс К. К критике гегелевской философии права // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. - 2-е изд. - Т. 1. - С. 271. 2 Вебер М. Хозяйство и общество. Цит. по: Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. - Н. Новгород, 1997.
  • [2] См.: федеральные законы: от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
  • [3] См., например: Рыбакова Т. Власть нараспашку. Минэкономразвития решило рассекретить чиновников // Известия. - М., 2003. - 21 окт.; Минэкономразвития определило понятие служебной тайны // РИА Новости. - М., 2003. - 20 окт.; Чиновников заставят разглашать все. Кроме государственной тайны // Деловой Петербург. - СПб., 2003. - 22 окт.
  • [4] Проект федерального закона «О служебной тайне и порядке обращения с конфиденциальной информацией в государственных органах и органах местного самоуправления» // Методические материалы к семинару «Поиск информации журналистом». - Новосибирск, 2004. - Режим доступа: http://e-school.sibirp.ru/ education/materials/seminarl/
  • [5] Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. А.А. Демина. - М., 2001. - С. 269.
  • [6] Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. - М., 1999. - С. 184-188. 2 Прозорова В.Б. Новый закон об архивах Франции // Отечественные архивы. -М.,2010.-№ 1.-С. 59-68. 3 Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. - С. 192-197.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >