Транспарентность как принцип «электронного правительства»: Правовое регулирование и практика в странах Латинской Америки

Правовое оформление принципа транспарентности (прозрачности) государственного управления получило широкое распространение в конце XX в. Под транспарентностью государственного управления в самом общем виде понимается открытость процесса государственного управления, наличие у граждан возможностей контроля за деятельностью органов государства и вообще публичных органов и организаций, в том числе и в режиме онлайн. С появлением Интернета управление государством приобрело новый, значительно более высокий уровень открытости. Различные формы контроля за деятельностью органов государства и местного самоуправления существовали и ранее, однако по мере развития права на информацию и расширения технологических возможностей его реализации они получили новое наполнение и качество. Начальный импульс этому процессу дало появление международных норм о праве на информацию.

Для национального правового регулирования стран Латинской Америки международное регулирование имеет особое значение, поскольку во многих из них сложилась традиция цитирования в конституциях и законах соответствующих норм международного права. Статья 19 Всеобщей декларации прав человека гласит, что каждый имеет право на «свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ».

В литературе стран Латинской Америки отмечается, что осуществление этого комплексного права, включающего три фундаментальные свободы, налагает на органы государства разнооб разные обязанности, которые в самом общем виде можно свести к следующим: свобода искать информацию - обязанность обеспечения органами государства гражданам доступа к архивам, различного рода реестрам и в целом к документам публичного характера; свобода получать информацию - обязанность создавать условия, чтобы информация была объективной, полной (т.е. возможность сообщения всех сведений) и универсальной (т.е. для всех граждан без изъятия каких-то категорий или лиц); свобода распространять информацию -обязанность государственных органов обеспечивать свободу слова и печати, а также гарантировать возможность создавать разнообразные информационные сообщества и организации, обеспечивающие распространение информации[1].

Статья 13 Американской конвенции о правах человека предусматривает «право свободно искать, получать и распространять информацию и идеи любого рода, независимо от границ, как устно, так и в письменном и печатном виде, в форме художественного изображения или с помощью других средств по своему выбору», запрещает цензуру пользования данным правом, а допускаемая Конвенцией последующая ответственность должна быть точно установлена законом и необходима, чтобы обеспечить: уважение прав и репутации других лиц; защиту национальной безопасности, общественного порядка или общественного здоровья или нравственности.

Положения данной статьи используются как базовые при выработке резолюций Генеральной ассамблеи Организации американских государств (далее - ОАГ) по вопросам публичной информации. Так, например, ссылка на данную статью содержится в резолюции Генеральной ассамблеи ОАГ от 10 июня 2003 г. N AG/RES. 1932 «Доступ к общественной информации: Усиление демократии». Резолюция провозглашает, что каждый вправе: искать, получать доступ и распространять информацию; получать доступ к общественной информации; государства обязаны уважать право каждого на доступ к общественной информации, обеспечить принятие необходимого законодательства: признание этого права и его эффективное осуществление. Государства должны воплощать прин-

ципы доступа к информации в своем национальном законодательстве; обязаны принять эффективные меры по электронному доступу к общественной информации. Постоянному совету ОАГ было предписано проводить семинары и форумы по вопросам доступа к общественной информации. Межамериканской комиссии по правам человека предложено продолжить включение в ее ежегодный доклад вопроса о доступе к общественной информации в регионе. В резолюции Генеральной ассамблеи ОАГ от 7 июня 2005 г. N AG/RES. 2121 (XXXV-O/05) в связи с правом на информацию содержится призыв к государствам-членам привлекать гражданское общество для подготовки нормативных актов в области доступа к общественной информации, вновь упоминается об обязательствах государств в этой сфере, говорится о мерах, принимаемых Межамериканской комиссией по правам человека, о функциях Постоянного совета[2] .

Право на информацию в последние десятилетия получает все более детальное оформление на конституционном уровне, нередко затрагивая и доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных органов". Этот процесс характерен и для ряда стран Латинской Америки. Так, ст. 28 Конституции Венесуэлы 1999 г. гласит: «Каждый имеет право доступа к информации и к данным, содержащимся в административных или частных реестрах и касающихся конкретной личности или ее имущества, за исключением случаев, установленных законом, с тем, чтобы знать предназначение этих данных и добиваться в компетентном суде их обновления, исправления или ликвидации, если они содержат ошибки или ограничивают права человека. В равной степени каждый может иметь доступ к документам любого характера, содержащим сведения, содержание которых представляет интерес для каких-либо объединений или групп».

В Конституции Бразилии 1988 г. в п. LXXII ст. 5, регулирующем процедуру habeas data[3], установлено, что «приказ habeas data предоставляется: а) для обеспечения доступа лица к касающейся его информации, которая находится в реестрах или банках данных государственных учреждений или учреждений, имеющих публичный характер; б) для исправления данных, когда предпочитается не совершать это в порядке секретной, судебной или административной процедуры». Статья 8 Конституции Доминиканской Республики устанавливает свободный доступ для СМИ ко всем официальным и частным источникам с ограничением по соображениям публичного порядка и национальной безопасности.

Статья 81 Конституции Эквадора 1998 г. предусматривает: «Государство гарантирует право иметь доступ к источникам информации: искать, получать, знать и распространять, прежде всего через журналистов и представителей по связям с общественностью, объективную, правдивую, разнообразную, своевременную информацию без предварительной цензуры о событиях, вызывающих общий интерес, защищающих ценности общества... Не существует резервирования информации, которая хранится в публичных архивах, за исключением документов, для которых такое резервирование требуется по соображениям национальной безопасности и другим причинам, прямо установленным в законе».

В Конституции Колумбии 1991 г. целый ряд статей посвящен праву на информацию: ст. 20 гарантирует это право гражданам в общем виде, ст. 112 применительно к политическим партиям, а ст. 74 именно к органам государства: «Каждый имеет право доступа к официальным документам, за исключениями, установленными законом».

Но, пожалуй, наиболее детальное конституционное регулирование данного права содержится в Конституции Мексики 1917 г. В редакции 2001 г. в ч. 1 ст. 6 этого акта появилось положение, что «право на информацию гарантируется государством». Реформа 2007 г. перевела право на информацию в категорию фундаментальных прав. В действующей редакции 2010 г. эта статья охватывает следующие аспекты данного права: «Для осуществления права на

доступ к информации федерация, штаты и федеральный округ, в сфере его компетенции, руководствуются следующими принципами и началами: I. Вся информация, находящаяся в распоряжении любой ветви власти, организаций, органов, а также федерации, штатов и муниципий, является публичной и может быть зарезервирована только временно по причинам публичного интереса в терминах, установленных законами. В интерпретации этого права должно преобладать начало максимальной публичности. II. Информация, касающаяся частной жизни и сведений личного характера, будет защищена в терминах и с исключениями, установленными законами. III. Каждый имеет бесплатный доступ к публичной информации, к своей личной информации и к их исправлению без необходимости засвидетельствовать какой-либо интерес или оправдывать его использование. IV. Устанавливаются механизмы доступа к информации и быстрым процедурам ревизии. Эти процедуры осуществляются специализированными и беспристрастными органами или организациями с оперативной автономией, управлением и принятием решений. V. Уполномоченные субъекты обязаны сохранять свои документы в актуализированных административных архивах и обнародовать в электронных средствах массовой информации полную и актуализированную информацию о показателях управления и использования публичных ресурсов. VI. Законы определят способ, которым уполномоченные субъекты должны будут делать публичной информацию, касающуюся публичных средств, переданных физическим или юридическим лицам. VII. Несоблюдение положений о доступе к публичной информации будет наказываться по нормам, установленным законами».

Качественно новое правовое оформление доступа к публичной информации существенно повлияло на процессы реформирования деятельности государственных органов в направлении их более тесного взаимодействия с гражданами. Развитие принципов либерального демократического государства привело к идее транспарентного государства, в котором все действия органов государственной власти носят публичный характер, доступны для изучения населением, контроля и оценки. В связи с этим в ряде стран Латинской Америки в конституции были включены положения о принципе транспарентности.

Так, ст. 43 Конституции Боливии 1967 г. в редакции 2004 г. устанавливает, что «государственный служащий обязан служить со всей объективностью и беспристрастностью интересам общества, основываясь на принципах законности, транспарентности и ответственности». Статья 141 Конституции Венесуэлы 1999 г. гласит: «Публичная администрация призвана служить гражданам; она основывается на принципах честности, участия, оперативности, эффективности, транспарентности, отчетности и ответственности лиц, занимающих государственные должности, при полном их подчинении закону и праву»[4]. В данной Конституции этот принцип упоминается также применительно к отдельным органам, например к органам электоральной власти, в ст. 294: «Органы электоральной власти руководствуются принципами структурной независимости, функциональной и бюджетной экономии, департизации избирательных органов, гражданского участия, децентрализации электоральной администрации, транспарентности и быстроты акта голосования и подсчета голосов».

Таким образом, в странах Латинской Америки на конституционном уровне существуют две группы норм, которые служат основой для урегулирования принципа транспарентности на уровне текущего законодательства: нормы о праве доступа к публичной информации, без которого не может быть обеспечена прозрачность управления в публичной сфере, и собственно нормы о транспарентности публичного управления.

В части стран Латинской Америки приняты специальные законы о транспарентности: в Мексике - Закон о транспарентности и порядке оказания финансовых услуг 2007 г.; в Никарагуа - Закон от 24 июня 2008 г. № 662 о транспарентности учреждений и организаций никарагуанского государства; в Панаме - Закон от 22 января 2002 г. № 6, устанавливающий нормы транспарентности в публичном управлении, включая процедуру habeas data и другие положения. В части стран законы носят название, охватывающее и принцип транспарентности, и право доступа к публичной информации: в Гондурасе - Закон от 26 ноября 2006 г. о транспарентности и доступе к публичной информации, опубликованный Декретом 170/2006; в Мексике - Федеральный закон о транспарентности и доступе к публичной управленческой информации 2002 г.; в Перу -Закон 2003 г. № 27806 о транспарентности и доступе к публичной

информации; в Эквадоре - Органический закон о транспарентности и доступе к публичной информации 2004 г.

В некоторых странах аналогичное регулирование принципа транспарентности осуществлено в актах о доступе к публичной информации, например: в Гватемале - Закон о доступе к публичной информации от 23 сентября 2008 г.; в Доминиканской Республике - Основной закон 2004 г. № 200-04 о свободном доступе к публичной информации Доминиканской Республики; в Чили -Закон 2008 г. № 20.285 о доступе к публичной информации. Термин «транспарентность» в названии этих актов не используется, однако в тексте акта ему посвящено немало положений, например, в вышеуказанном гватемальском Законе гл. 2 называется «Обязанности транспарентности», и в ней детально урегулирован соответствующий круг вопросов.

В федеративных государствах акты, регулирующие принцип транспарентности, принимаются как на федеральном уровне, так и в субъектах. Наиболее активен этот процесс в Бразилии и Мексике.

В ряде стран Латинской Америки приняты и действуют не законы, а декреты о транспарентности: так, в Аргентине действует президентский Декрет 677/2001 от 22 мая 2001 г. «О режиме транспарентности публичной оферты», в Боливии - правительственный Декрет 27329 от 31 января 2004 г. о транспарентности и доступе к правительственной информации, в Бразилии - президентский Декрет 5.482/2005 от 30 июня 2005 г. По сути, декреты, издаваемые исполнительной властью в данной сфере, носят характер поиска возможностей и перспектив дальнейшего законодательного регулирования.

Нельзя не отметить и своеобразный опыт взаимовлияния конституционного и текущего законодательства в Панаме. В этой стране Закон о доступе к публичной информации был принят в 2002 г. на основе конституционных норм общего характера, а затем, по следам этого закона и на основе заложенных в него идей, были переформулированы и детализированы конституционные положения: в 2004 г. в Конституцию были внесены изменения, детально регулирующие именно доступ к информации государственных органов[5].

Законы и декреты, регулирующие реализацию принципа транспарентности, содержат положения общего характера. Эти положения прямо относятся и к электронному правительству. Вместе с тем в законах и декретах, регулирующих реализацию этого принципа, имеются отдельные статьи, а в ряде актов - и целые главы (разделы), относящиеся именно к электронным средствам коммуникации или прямо требующие электронной формы исполнения, с тем чтобы той или иной информацией публичного характера наиболее прямым и быстрым способом был охвачен максимально большой круг лиц, который могут обеспечить современные технические средства, и доступ к этой информации не вызывал затруднений.

В числе законодательных положений общего характера, важных и для электронных средств коммуникации, можно выделить следующие:

  • 1) определение круга субъектов, на которые распространяется обязанность обеспечения транспарентности их деятельности в публичной сфере, и обеспечение доступа к публичной информации, включая информацию, представленную в Интернете;
  • 2) законодательное разграничение видов информации: публичная информация, открытая для всеобщего доступа; конфиденциальная и зарезервированная информация;
  • 3) порядок осуществления физическими и юридическими лицами права на доступ к публичной информации, включая процедуры обжалования;
  • 4) система контроля и надзора за реализацией положений законодательства о доступе к публичной информации;
  • 5) санкции.

Остановимся несколько подробнее на этих аспектах законов.

1. Определение круга субъектов, на которые распространяется обязанность обеспечения транспарентности их деятельности в публичной сфере, и обеспечение доступа к публичной информации, включая информацию, представленную в Интернете. Круг субъектов, действующих в публичной сфере на основе принципа транспарентности, определяется прежде всего структурой публичной власти в данных странах. Поскольку страны Латинской Америки являются государствами с делением права на публичное и частное, а также законодательным определением публичной (в отличие от частной) сферы в различных актах, законы по данной проблеме также отражают эту особенность права. Во всех актах говорится о распространении принципа транспарентности на пуб личную сферу как таковую, а не только на деятельность органов государства. Многие акты дают в связи с этим максимально широкую трактовку сферы регулирования закона. Так, ст. 3 чилийского Закона 2008 г. № 20.285 о доступе к публичной информации гласит: «Публичная функция осуществляется транспарентно, способом, который позволяет и обеспечивает знание процедур, содержания и решений, которые были бы приняты при ее осуществлении»[6]. Статья 1 мексиканского Закона от 11 июня 2002 г. о транспарентности и доступе к публичной управленческой информации гласит: «Данный закон является законом о публичном порядке». Статья 2 гватемальского Закона от 23 сентября 2008 г. о доступе к публичной информации устанавливает, что «данный Закон относится к публичному порядку, национальному интересу и общественному использованию». Эти и другие близкие по содержанию формулировки статей ориентируют правоприменителя в том плане, что положения данного закона затрагивают не только собственно органы государства, но и автономные учреждения, действующие в публичной сфере.

Конкретизация перечня субъектов, обязанных обеспечивать принцип транспарентности в своей деятельности, законодательнотехнически осуществляется в соответствии с традициями национального законодательства каждой конкретной страны Латинской Америки.

Существует несколько наиболее распространенных приемов, они применяются и в других нормативных актах.

Во-первых, это отсылка к другим актам, где данные перечни содержатся. Так, ст. 2 перуанского Закона о транспарентности и доступе к публичной информации в отношении круга объектов, на которые распространяется обязанность обеспечения транспарентности публичного управления, отсылает к другому акту, содержащему перечень данных органов - ст. 1 Закона № 27444 об общей административной процедуре.

Во-вторых, дополнение более конкретным перечнем общей характеристики органов и организаций, обязанных предоставлять информацию, если она по своей природе носит публичный характер. Такой прием применен в гватемальском Законе от 23 сентября 2008 г. о доступе к публичной информации, ст. 6 которого содержит перечень, включающий 35 видов органов и организаций, на

которых распространяется действие данного закона, - от органов исполнительной власти и всех централизованных, децентрализованных и автономных учреждений исполнительной власти до различного рода ассоциаций, патронатов и комитетов публичного характера, получающих дотации от государства.

В-третьих, перечень органов и учреждений, на которые распространяется закон, может носить открытый характер, однако это означает возможность применения положений закона в соответствии с положениями других, прямо не названных в данном акте федеральных законов при наличии в последних ссылки на данный закон. Такой законодательно-технический прием применен, например, в ст. 1 мексиканского Федерального закона 2002 г. о транспарентности и доступе к публичной управленческой информации, где его действие распространяется «на власти федерации, конституционно и законодательно установленные федеральные органы и другие федеральные учреждения»[7].

2. Законодательное разграничение видов информации: публичной информации, открытой для всеобщего доступа, конфиденциальной и зарезервированной информации. Законодательство, обеспечивающее реализацию принципа транспарентности, содержит положения, позволяющие определить статус информации, которой располагают органы и организации, действующие в публичной сфере. Законодательное установление критериев отнесения информации к той или иной установленной законом категории позволяет определить правоприменителю возможность (обязанность) размещения ее в Интернете для всеобщего доступа. Общий принцип, который закреплен в законодательстве стран Латинской Америки, состоит в том, что в целом информация в публичной сфере должна быть публичной, т.е. доступной населению. В законодательных актах сформулирован принцип максимальной публичности. Вместе с тем имеются исключения из этого общего правила. Эти исключения в обязательном порядке устанавливаются законодательно, т.е. они не оставлены на усмотрение данного органа, наоборот, орган или организация, действующие в публичной сфере, должны предоставлять всю информацию о своей деятельности населению, за исключением той, непредоставление которой прямо предусмотрено законом. Следовательно, отказ от предоставления информации может быть мотивирован только прямой ссылкой на соответствующее

положение закона и в этом качестве оспорен. Законы в целом, таким образом, нацелены не на детальное описание информации, которая должна быть доступна, а на исключения, с тем чтобы последние не были произвольными или обширными.

В законодательстве стран Латинской Америки выделяется два вида информации, доступ к которой ограничен: конфиденциальная и зарезервированная.

Под конфиденциальной информацией понимается информация, которая закрыта для доступа в силу ее особой природы, что прямо установлено конституцией или определенными (обычно конституционно) законами (о банковской тайне, о профессиональной тайне, о данных о личности, которые должны быть по закону известны только носителю данного права, в частности информация медицинского характера, и т.д.). В большинстве актов описывается конкретная разновидность данной информации. Гондурасский Закон от 26 ноября 2006 г. о транспарентности и доступе к публичной информации (п. 9 ст. 3) специально выделяет конфиденциальные данные о личности как данные, «относящиеся к этническому или расовому происхождению, физическим, моральным и эмоциональным характеристикам, частному адресу и номеру телефона, частному адресу электронной почты, принадлежности к политической организации, политической идеологии, религиозным и философским взглядам, состоянию физического и умственного здоровья и др., связанные с честью, частной жизнью, семейным или собственным образом»[8].

Конфиденциальная информация, даже если она находится в распоряжении государственных органов, не подлежит действию принципа публичности в силу своей природы, поскольку в случае разглашения она утрачивает свое первоначальное назначение, признаваемое законом.

Под зарезервированной информацией понимается публичная информация, которая временно закрыта для доступа в соответствии с положениями закона или официально определена как таковая в результате процедуры, установленной в законе (п. 7 ст. 9 гватемальского Закона от 23 сентября 2008 г. о доступе к публичной информации). К данному виду относится: информация военного и дипломатического характера, резервируемая по соображениям национальной безопасности; информация, связанная с интеллекту-

альной и промышленной собственностью, патентами и марками согласно международным договорам; информация по законодательству о защите прав детей и др. Естественно, круг резервируемой информации варьируется от страны к стране в зависимости от традиций, политического режима и т.д. Соответственно разный объем имеют и перечни резервируемой информации: от короткого в четыре пункта в эквадорском Органическом законе 2004 г. о транспарентности и доступе к публичной информации, до весьма внушительного перечня в ст. 13-14 мексиканского Федерального закона 2002 г. о транспарентности и доступе к публичной управленческой информации.

Порядок резервирования информации определяется законодательно. Так, согласно ст. 25 гватемальского Закона от 23 сентября 2008 г. о доступе к публичной информации, решение о резервировании информации принимается в виде резолюции высшего органа соответствующего субъекта об обязанности предоставить доступ к публичной информации. Эта резолюция публикуется в официальном печатном органе, при этом сообщается источник информации; основание для отнесения ее к резервируемой части документов, которые резервируются; время резервирования, которое не может составлять больше семи лет; наименование учреждения, ответственного за консервацию.

3. Порядок осуществления физическими и юридическими лицами права на доступ к публичной информации, включая процедуры обжалования. Регулирование осуществления права доступа физических и юридических лиц к публичной информации в разных странах Латинской Америки отражает особенности национальной правовой системы, сложившегося порядка реализации прав и свобод, процедурных моментов и т.д. Вместе с тем можно выделить несколько общих существенных черт.

Во-первых, законы о транспарентности в странах Латинской Америки предусматривают двойную систему доступа к публичной информации: с одной стороны, имеется публичная информация, для ознакомления с которой не нужно обращаться в соответствующие органы, поскольку она должна быть предоставлена для ознакомления населением в силу закона, с другой стороны - заинтересованные лица могут запросить иную публичную информацию.

Во-вторых, в законодательстве стран Латинской Америки повсеместно содержатся нормы о том, что требование может быть обращено к органу публичной власти непосредственно, независимо от его уровня. Этот подход применяется и в случае недостаточности предоставления информации на сайте органа в Интернете или при необходимости исправления представленной на сайте информации.

Во-третьих, - и это очень существенный момент процедуры осуществления данного права, обращение о предоставлении публичной информации не требует мотивировки. Так, ст. 7 перуанского Закона 2003 г. № 27806 о транспарентности и доступе к публичной информации гласит: «Каждый человек имеет право просить и получать информацию о любом органе публичного управления. Ни в каком случае не требуется выражение причин для осуществления этого права»1. В панамском Законе от 22 января 2002 г. № 6, устанавливающем нормы транспарентности в публичном управлении, включая процедуру habeas data и другие положения, говорится об отсутствии необходимости мотивирования для доступа к публичной информации (ст. 2). Отсутствие необходимости мотивировки обращения за публичной информацией исключает возможность отказа ее предоставления по тому основанию, что гражданин (или группа граждан) не имеет прямого отношения к сфере деятельности, отраженной в данной информации. Законодательство базируется на том, что сам по себе интерес населения к публичной информации, независимо от того, насколько близко она их затрагивает, не только правомерен, но и должен быть поощряем как одна из форм участия в публичной деятельности. Для граждан должны быть открыты все каналы независимо от того, считает ли руководитель государственного органа либо какой-то чиновник такой интерес праздным удовлетворением любопытства или чем-то полезным или не считает таковым.

В-четвертых, данное право предоставляется всем лицам в равной мере. Равенство в осуществлении данного права по сути является частным случаем проявления общего принципа равенства, однако, учитывая существовавшую ранее практику разных возможностей доступа к публичной информации, законодатель в странах Латинской Америке специально закрепляет этот аспект данного права. Так, в боливийском Декрете 27329 от 31 января 2004 г. о транспарентности и доступе к правительственной информации содержится положение о том, что «право на доступ к информации должно быть обеспечено всем лицам без различия», и это равенство

Mode of access: http://www.peru.gob.pe/normas/docs/LEY_27806.pdf увязано с фундаментальными правами гражданства (п. b ст. 2)[9]. Гватемальский Закон от 23 сентября 2008 г. о доступе к публичной информации призван гарантировать право доступа к публичной информации «каждому заинтересованному лицу без какой-либо дискриминации» (п. 1 ст. I).

В-пятых, право доступа к публичной информации осуществляется на бесплатной основе. В некоторых актах особо отмечается, что бесплатность распространяется на изготовление как письменных копий, так и электронных документов (ст. 18 гватемальского Закона от 23 сентября 2008 г. о доступе к публичной информации).

В законодательстве стран Латинской Америки установлено, когда юридические лица частного права могут пользоваться правом доступа к публичной информации наравне с физическими лицами.

4. Система контроля и надзора за реализацией положений законодательства о доступе к публичной информации. Помимо обычной системы надзора и контроля за деятельностью органов публичной власти в законодательство о доступе к публичной информации нередко включены специальные статьи об отдельных органах, осуществляющих контрольно-надзорные функции в данной сфере.

Глава 3 гватемальского Закона от 23 сентября 2008 г. о доступе к публичной информации посвящена полномочиям Уполномоченного по правам человека в отношении публичной информации, затрагивающей права человека.

В мексиканском и гондурасском законах о транспарентности и доступе к публичной информации подробно урегулированы порядок формирования и полномочия, в том числе и контрольнонадзорного характера, специального государственного органа -Института доступа к публичной информации. Хотя данный орган функционирует в системе органов исполнительной ветви власти, формируется он при участии всех ветвей власти и обладает значительной автономией.

5. Ответственность и санкции. Законодательством предусмотрена административная и уголовная ответственность лиц, нарушающих положения законов, регулирующих доступ к публичной информации. При этом в большинстве актов имеется отсылка к со

ответствующим действующим актам, в Мексике законодатель пошел по пути подробного описания правонарушений в самом законе.

Гватемальский Закон от 23 сентября 2008 г. о доступе к публичной информации (ст. 64) предусматривает также ответственность за коммерциализацию данной информации в виде лишения свободы сроком от пяти до восьми лет с наложением штрафа и конфискацией орудия преступления. Никарагуанский Закон от 24 июня 2008 г. № 662 о транспарентности учреждений и организаций никарагуанского государства содержит специальную статью об административных санкциях в случае ошибки в публичной информации.

Особые законодательные требования к электронному правительству

Все рассматриваемые законы и подзаконные акты о транспарентности упоминают об электронных средствах коммуникации, хотя и в разной мере. Можно выделить несколько вариантов такого регулирования.

Наиболее полное и детальное регулирование предполагает включение в закон отдельных глав (разделов), посвященных требованиям к реализации принципа транспарентности применительно к электронному правительству. Такой опыт имеется в перуанском Законе 2003 г. № 27806 о транспарентности и доступе к публичной информации (раздел II «Портал транспарентности»)1. Статья 5, включенная в данный раздел, устанавливает, что учреждения публичной администрации размещают в Интернете общую информацию о данном учреждении, которая включает информацию о расположении и возможности контактов, о структуре учреждения, законодательно установленных для него процедурах, финансовых аспектах деятельности (бюджет, его исполнение, проекты финансовых вложений, данные о заработной плате и премиях высших служащих и персонала в целом), о публичном имуществе и реализуемых публичных услугах (включая указание поставщиков, количества и качества имущества и услуг), об осуществляемой или запланированной официальной деятельности высших должностных лиц и служащих данного учреждения, иную необходимую дополнительную информацию. Положения ст. 5 носят общий характер и не освобождают организацию от обязанности предоставления для публичного обозрения другой, особенно финансовой информации, что предусмотрено, в частности, разделом IV Закона. Кроме того, согласно п. 5 данной статьи, «организация публичного права должна определить служащего, ответственного за интернет-портал». Статья 6 этого Закона устанавливает конкретные сроки, в которые должны быть созданы соответствующие интернет-порталы (центральные учреждения, включая децентрализованные и автономные органы, -до 1 июля 2003 г., региональные правительства до года с момента формирования, учреждения провинциальных правительств и децентрализованные органы провинциального уровня - до года с момента начала нового муниципального периода, учреждения местных правительств уровня дистриктов - до двух лет с момента начала нового муниципального периода, частные организации, осуществляющие публичные функции или предоставляющие публичные услуги, - до 1 июля 2003 г.). В соответствующих бюджетах должны были предусмотреть для этого необходимые средства.

Близкий к вышеприведенному подход содержится в ст. 10 гватемальского Закона о доступе к публичной информации, которая регулирует вопросы предоставления публичной информации «по должности», в обязательном порядке для органов, обладающих такой обязанностью по данному Закону. В статье содержится перечень из 29 пунктов разных видов обязательной для предоставления непосредственно или путем размещения на портале в Интернете информации об органе (организации). Данный перечень характеризуется в Законе как минимальный (т.е. в соответствии с принципом максимальной публичности поощряется предоставление большей информации). Помимо этих положений общего характера в ст. 11-14 содержатся дополнительные требования о предоставлении информации применительно к исполнительной, судебной и законодательной властям, а также к автономным организациям, управляющим публичными ресурсами.

Панамский закон Закон от 22 января 2002 г. № 6, устанавливающий нормы транспарентности в публичном управлении, включая процедуру habeas data и другие положения, содержит перечень информации об органе (учреждении) из шести пунктов, которую они обязаны распространять в печатной форме, периодически публиковать в прессе и размещать на своем сайте в Интернете (ст. 9).

Другой способ прямого регулирования электронного правительства - это отдельные указания в законе. Так, мексиканский Федеральный закон о транспарентности и доступе к публичной управленческой информации в ряде статей (ст. 3, 7, 9, 40, 42, 47, 55) содержит специальные упоминания об Интернете, электронной почте и других электронных средствах коммуникации.

Реализация законодательства о транспарентности

Естественно, реализация положений законов о транспарентности применительно к электронным средствам информации предполагает, прежде всего, наличие у всех органов собственных официальных сайтов, заполненных максимально полной информацией. Следует отметить, что в странах Латинской Америки эта проблема в целом решена: у всех органов публичной власти государств региона имеются сайты и за ними ведется контроль с точки зрения соблюдения положений законов о транспарентности. Кроме того, наблюдается тенденция своего рода «демонстрации» транспарентности с помощью электронных средств информации. Многие государственные органы создали специальные сайты или «порталы транспарентности», ориентированные не только на сообщение информации о деятельности данного государственного органа, но прежде всего на обеспечение потребности граждан в получении информации определенного рода; как правило, приоритет отдается наиболее востребованной информации.

Так, в Перу, как уже указывалось, требование закона состоит в создании порталов транспарентности; хотя законодательно не указано, что они именно так должны называться, по сути, речь идет об обеспечении транспарентности на официальных порталах органов, эти положения реализуются органами публичной власти различных уровней с помощью создания порталов. Например, Министерство экономики и финансов Перу создало портал «Добро пожаловать в экономическую транспарентность Перу», который оно рассматривает как информационную площадку свободного доступа любого пользователя в режиме реального времени для получения максимально полной информации об экономике страны[10].

В Бразилии и Мексике порталы транспарентности общего характера созданы или создаются на всех уровнях - от центра до муниципий. Своего рода эталоном обычно служат порталы центральных органов, на них ориентируются создатели других порталов, как, например, весьма проработанный «Портал транспарентности Феде

рального правительства Бразилии» , на котором также дается картина транспарентности по стране в целом, включая муниципии, и имеются выходы на страницы транспарентности других органов[11] .

Помимо порталов общего характера, сообщающих информацию о данном органе, в странах Латинской Америки иногда встречаются и специализированные порталы транспарентности даже на муниципальном уровне. Примером может служить портал фискальной транспарентности муниципалитета де Сан Фернандо дель Балле в Катамарке (Аргентина).

В целом следует отметить, что страны Латинской Америки начиная с 2001 г., когда был принят первый на континенте Закон о доступе к публичной информации (в Парагвае), существенно продвинулись в накопления опыта законодательного регулирования, а также практике реализации положений законов в виде создания онлайн возможностей доступа к публичной информации.

  • [1] См.: LypezAyllyn S. El derecho a la informaciyn. - Mftxico, 1984. - P. 160-161; Villanueva E. Rftgimen juiudico de las libertades de expreciyn e informaciyn en Miixico. -Miixico, 1998. - P. 34-36; Villanueva E. Aproximaciones conceptuales a la idea de transparencia // Transparencia: libros, autores e ideas. - Miixico, 2005. - P. 58.
  • [2] См.: Стахова В. Конституционное право человека на информацию в зарубежных странах // Право и жизнь: Независимый правовой журнал. - М., 2005. -№79.-С. 231-266. 2 См. об этом: Villanueva Е. Tendencias en el reconocimiento constitutional del derecho de acceso a la informaciyn pbblica // Democracia, transparencia у Constituciyn: Propuestas para un debate necesario. - Mftxico, 2006. - P. 24. 3 Здесь и далее за исключением прямо оговоренных случаев конституции стран Латинской Америки цитируются по изданию: Конституции государств Америки: В 3-х т. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения, 2006.
  • [3] Процедура habeas data - особый вид судебной гарантии права на информацию, получивший распространение в Латинской Америке. 2 Constituciyn polntica de los Estados Unidos Mexicanos: bltima reforma publi-cada DOF 27-04-2010. - Mode of access: http://www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/!.pdf
  • [4] Constituciyn de la Repbblica Bolivariana de Venezuela // Gaceta oficial. -Mhxico, 1999. - 30 de die. - Mode of access: http://www.constitucion.ve/constitucion.pdf 2 Mode of access: http://www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LTOSF.pdf. В данной стране на федеральном уровне действует ряд законов о транспарентности.
  • [5] El acceso a la informaciyn ръЬНса en el derecho constitucional: experiencia comparada // Transparencia у acceso a la informaciyn, las tendencies en el mundo. -Miixico, 2006. - P. 205.
  • [6] Mode of access: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=276363&r=l 2 Mode of access: http://www.ifai.org.mx/transparencia/LFTAIPG.pdf
  • [7] Mode of access: http://www.ifai.org.mx/transparencia/LFTAIPG.pdf
  • [8] Mode of access: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=276363&r=l
  • [9] Mode of access: http://www.articlel9.org/work/regions/latin-america/FOI/pdf/ BoliviaDS_27329.pdf 2 Mode of access: http://oclacc.org/comunicacion/ley-acceso-informacion-publica
  • [10] Mode of access: http://transparencia-economica.mef.gob.pe/quees/
  • [11] Mode of access: http://www.portaltransparencia.gov.br/ 2 Mode of access: http://www3.transparencia.gov.br/TransparenciaPublica/ 3 Mode of access: http://transparencia.sfvcatamarca.gov.ar/
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >