Будущее участие граждан в электронном государстве

B.S. Novek

The future of citizen participation in the electronic state // I/S: A journal of law and policy for the information society. - Columbia, 2005. -

Vol. 1,N2.-P. 1-32.

Автор статьи Бет Симона Новек в период написания статьи была главой и профессором Института информации в области права и политики. Институт входит в состав юридического факультета Нью-Йоркского университета. В настоящее время Новек возглавляет Программу открытого правительства, созданную по инициативе президента Б. Обамы.

Статья посвящена проблемам использования возможностей электронной информационно-коммуникационной техники (ИКТ) для участия общественности в разработке нормативных актов США.

В статье даны многочисленные ссылки на работы специалистов, исследующих демократические процессы в обществе, роль Интернета в непосредственном участии граждан в принятии решений, а не только в выборах и голосовании.

Американская федеральная система права формируется в большой степени правительственными учреждениями (министерствами и агентствами). Если Конгресс принимает ежегодно сотни законов, то названные учреждения за это же время создают тысячи нормативных актов (с. 1).

Принятый в 2002-м и вступивший в силу в 2003 г. Закон об электронном правительстве (E-Govemment Act) обязывает уполномоченные правительственные учреждения использовать возможности ИКТ в интересах совершенствования правовых актов. Цель такого использования в том, чтобы сделать открытым процесс нормотвор чества и дать возможность общественности участвовать в этом процессе посредством Интернета. На основании Закона 2002 г. и в целях его реализации было создано Бюро электронного правительства в составе Административно-бюджетного управления США. Право участия граждан США непосредственно в разработке нормативных актов предусмотрено Административным процессуальным законом 1946 г.

По мнению автора, участие граждан в нормотворческом процессе посредством Интернета не может быть эффективным без создания соответствующего программного обеспечения и методик коммуникационного взаимодействия. Наибольшие трудности связаны не с использованием Интернета в качестве канала связи между конкретным лицом и правительством, а с обеспечением режима общения, при котором участники нормотворческого процесса чувствовали бы себя частью сообщества, занятого разработкой юридических норм. Без этого Интернет может открыть шлюзы для ничем не ограниченного и не структурированного потока информации (спама), который может парализовать нормотворческий процесс.

Нормотворческий процесс, как утверждает автор, является процессом диалога между теми, кто отвечает за разработку норм, теми, чья деятельность подлежит регулированию на основе создаваемых норм, а также общественностью, заинтересованной в решении проблем, стоящих в повестке дня правительственных актов. Из этого следует, что нормы, наилучшим образом отвечающие общественным интересам, создаются именно в процессе обмена информацией и в столкновении мнений, а не путем накопления и последующей систематизации комментариев. Однако в настоящее время преобладает именно последняя форма, т.е. в центре внимания находится пассивное накопление информации, а не активное участие граждан в нормотворчестве.

Прямая демократия в отличие от представительской подразумевает возможность граждан участвовать в определении повестки дня и ее рассмотрении и не ограничивается правом голосования за тот или иной проект и выбора представительных органов власти (с. 4).

В настоящее время учет общественного мнения сводится к публикации проектов документов и сбора комментариев по этим проектам. Электронная форма общения (Интернет) потенциально может обеспечить обсуждение проблем в режиме реального времени. В статье рассматриваются возможные инновации, с помощью которых может быть обеспечено эффективное участие общественности в нормотворческом процессе. Автор опирается на Административный процессуальный закон, в рамках которого разделяются процедуры извещений (notice) и критической оценки (comment).

Извещение о проекте нормативного акта является информационной предпосылкой для участия в процессе нормотворчества. Оно должно содержать определение существа и остроты проблемы (или проблем) и возможные варианты решения. Тем самым извещение предоставляет программу будущего обсуждения, очередность решения возникающих вопросов.

Автор выделяет пять характеристик извещения: 1) информация должна быть представлена в форме, удобной для участников обсуждения; 2) необходимо учитывать, что среди получателей извещения находятся рядовые граждане, не являющиеся экспертами по проблемам, стоящим в повестке дня; 3) информация должна быть распространена среди заинтересованных сообществ, которые в свою очередь распространят ее среди своих членов; 4) информация должна быть связана с социальным аспектом взаимодействия в процессе нормотворчества; 5) изображение на дисплее компьютера должно обеспечить восприятие существа проблемы и коммуникационную связь между участниками обсуждения.

Существующая практика распространения извещений рассчитана на ограниченное число адресов. Обычно извещение помещается на сайте агентства, публикуется в федеральном регистре или распространяется среди подписчиков на получение информации от соответствующих агентств. Рассылка по электронной почте информации для подписчиков агентств признана недостаточно эффективной. В связи с этим был создан сайт (RSS), подписчики которого получают сжатое сообщение об информации, опубликованной на сайтах различных федеральных агентств со ссылкой на источник более полной информации. Благодаря этому сайту информация не ограничивается сотнями подписчиков (например, Министерства транспорта), а публикуется в различных деловых периодических изданиях, на сайтах университетов, неправительственных организаций и других общественных институтов, т.е. становится достоянием массовой аудитории. Этот сайт может не только использоваться для информации о предстоящей разработке нормативных актов, но и стимулировать обсуждение возможных последствий принятия того или иного акта. Автор считает необходимым продолжать работу по расширению функций сайта с тем, чтобы разработчик нормативного акта мог размещать список вопросов, по которым он особенно заинтересован получить комментарии, и таким образом стимулировать отклик общественности в наиболее адекватной для нормотворчества форме.

Касаясь обсуждения нормативного акта в процессе его создания, автор отмечает, что сам факт такого обсуждения с помощью Интернета расширяет возможности информирования общественности, позволяет более точно определить сущность проблемы, которую следует решить с помощью нормативного акта, а также более полно выявить потенциальные возможности вариантов решения. В работе подчеркивается необходимость разрабатывать каталоги нормативных актов для того, чтобы общественность могла определить агентство, занимающееся разработкой норм в той или иной области. В каталоге должны быть отражены все разделы свода федеральных нормативных актов (Code of Federal Regulations), начало которому было положено в 1934 г. и который к 2003 г. насчитывал 214 томов общим объемом свыше 140 тыс. страниц (с. 14).

По мнению автора, под соответствующими рубриками должны публиковаться не только проекты нормативных актов и уже принятые акты, но и документы, содержащие информацию (включая результаты научных исследований), полезную для разработки нормативных актов.

Статья содержит также значительное число практических рекомендаций, которые, по мнению автора, должны облегчить работу над документами, включая использование конфиденциальной информации без риска ее несанкционированного распространения.

Заключительная часть статьи посвящена инновациям в области методологии разработки нормативных актов. Имеется в виду формирование небольших групп участников дискуссий, в рамках которых личные представления превращаются в общественное мнение. Речь идет о перенесении работы жюри из реального в виртуальное кибернетическое пространство и, прежде всего, о формировании результатов, которые желательно получить в конечном итоге.

В статье рассмотрены три стадии процесса нормотворчества: 1) определение существа проблемы; 2) процедура разработки проекта нормативного акта и достижение консенсуса по этому проекту; 3) применение нормативного акта (с. 22).

Определение характера социальной или экономической проблемы должно сочетаться с анализом затрат, связанных с тем или иным конкурирующим вариантом политического решения. Необходим эффективный обмен информацией для сближения оценок.

В определении существа проблемы должны участвовать ученые и эксперты в рассматриваемой области, лица, интересы которых непосредственно затрагиваются в будущем нормативном акте, а также граждане, которые заинтересованы в решении проблемы, но не являются экспертами. Сущность проблемы должна быть выявлена до того, как будет окончательно утверждена повестка, определяющая очередность решения вопросов, возникающих в процессе разработки нормативного акта.

В статье исследуется ряд программ, с помощью которых консультативному процессу придается организованный структурированный характер с ясными правилами и значительными результатами. В числе этих программ форум вопросов национального значения (NJF), действующий с 1981 г. В его задачи входит на основе общественного обсуждения называть ежегодно наиболее важные проблемы общенационального значения.

В статье рассмотрена и другая модель организации общественных консультаций - исследовательские кружки (study circles). Они получили широкое распространение в США начиная с 1986 г. По данным, приведенным в статье, эта модель применяется на уровне штатов и муниципальных структур в более чем 200 сообществах. Кружки состоят из 8-12 участников. Их цель - выявление наиболее острых проблем, а также разработка способа их решения. Работа кружков рассчитана, по крайней мере, на четыре двухчасовые сессии и обычно завершается отчетом о выработанных рекомендациях.

Эти и им подобные методики могут быть использованы для проведения работ в режиме реального времени. Имеющиеся программы позволяют организовать обсуждение в одной комнате группы численностью до 32 человек (с. 25).

В числе успешных интернет-программ автор называет программу «Говорит Америка», работающую с 1995 г. Она охватывает 50 штатов и Округ Колумбия, в ней принимают участие тысячи человек. В ее рамках обсуждаются важнейшие вопросы и в их числе, например, процедура формирования бюджета США.

В статье представлены краткие характеристики других интернет-программ, опыт работы которых может быть использован для организации участия общественности в нормотворческом процессе (например, гражданское жюри Центра Джефферсона (Jefferson Center citizen Jury) и др.

В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что с помощью коллективного нормотворчества в Интернете может быть реализовано право граждан участвовать в нормотворческом процессе (с. 31). Растет число наций, использующих возможности ИКТ для того, чтобы вовлечь граждан в формирование правовой системы и политики в качестве составляющей системы электронного правительства (там же).

Е.В. Клинова

П.П. Полански

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >