Конституционные основы осуществления прокурорского надзора в РФ: актуальные проблемы теории и практики правового регулирования

Конституция РФ 1993 г.1 содержит только одну статью, посвященную прокуратуре РФ. В ст. 129 Конституции РФ применительно к прокуратуре регламентируется два из традиционно выделяемых в структуре органов власти признаков их правового положения, а именно: структура, организационные основы деятельности и порядок формирования. В частности, Конституция РФ указывает на то, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Кроме этого, Конституция РФ определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, иных прокуроров.

В ч. 5 ст. 129 Конституции РФ содержатся бланкетные нормы о том, что полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Таковым является ФЗ от 17 января 1992 г. №2202-1 (с изм. и доп.) «О прокуратуре РФ»[1] , в соответствии с которым данный орган исполнительной власти призван осуществлять от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Из приведенного определения следует, что прокуратура может быть отнесена к числу органов, призванных осуществлять

функции конституционного надзора. Однако в отличие от других органов конституционного надзора (например Президента РФ, являющегося гарантом Конституции РФ), прокуратура не наделяется правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности нормативных правовых актов.

Кроме того, из данного определения следует, что все органы прокуратуры от имени РФ призваны осуществлять надзор за исполнением законов и соблюдением Конституции РФ в деятельности органов и должностных лиц публичной власти.

В этой связи весьма актуальной представляется проблема формирования правового статуса прокурора, свободного от административного влияния органов и должностных лиц государственной или муниципальной власти, любого давления или вмешательства в его надзорную деятельность.

Важно отметить, что в отличие от приведенных положений ст. 129 Конституции РФ, советские конституции более детально регламентировали правовое положение прокуратуры, отражая все признаки ее правового положения. Например, Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г.) в ст. 113-117, представленных в гл. IX «Суд и прокуратура», закрепляла не только структуру и порядок назначения прокуроров различного уровня, но и самое главное — функции Прокурора СССР, которые связывались с осуществлением высшего надзора за точным исполнением законов всеми Народными Комиссариатами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР[2].

Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятая Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. (в ред. от 14 марта 1990 г.), содержала в разд. VII «Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор», отдельную гл. 21 «Прокуратура», статьи которой закрепляли основную функцию Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров — осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами

и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами.

В целях обеспечения самостоятельности и независимости прокуратуры от органов исполнительной власти в ст. 165 Конституции СССР 1977 г. закреплялась норма о том, что Генеральный прокурор СССР ответствен только перед Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР и им подотчетен. В этих же целях в ст. 168 Конституции было указано на то, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР'.

Конституция (Основной Закон) РФ — России, принятая Верховным Советом РСФСР 12 апреля 1978 г.) (в ред. от 10 декабря 1992 г.), (ст. ПО) наделяла Генерального прокурора правом законодательной инициативы па Съезде народных депутатов РФ и в Верховном Совете РФ[3] .

Следует отмстить, что многие авторы критически оценивают положения ст. 129 Конституции РФ 1993 г., прежде всего, с точки зрения отсутствия конституционной основы для правовой регламентации ключевой и традиционной для нашего Отечества конституционной функции прокуратуры — надзора за конституционностью и законностью. Они видят в этом «ущербность правового и конституционного статуса прокуратуры, противоречащую, интересам формирования подлинно демократического правового государства с сильной федеральной властью» и такую правовую ситуацию представляют как «результат противоречий, возникших при обсуждении вопроса о статусе прокуратуры перед принятием Конституции РФ».

Как известно, было подготовлено несколько вариантов конституционных проектов главы, посвященной прокуратуре, но большинство из них предусматривали ограничение функций прокуратуры уголовным преследованием, надзором за ведением предварительного расследования и исполнением наказаний, а также поддержанием от имени государства обвинения в уголовном судопроизводстве. Более того, ставился вопрос о необходимости сохранения прокуратуры в качестве самостоятельного государственного органа1.

Л. В. Акопов обоснованно связывает дискуссионность вопроса о месте российской прокуратуры в системе органов государственной власти с тем, что Конституция РФ 1993 г. только «в самых общих чертах определила статус прокуратуры РФ». При этом, по его мнению: «изменение на конституционном уровне правового статуса прокуратуры не повлекло изменение ее функций»[4] .

О. С. Капинус в целом критически оценивая отсутствие в ст. 129 Конституции РФ положений, регламентирующих функции прокуратуры, вместе с тем отмечает, что «конституционная норма, предусматривающая единство и централизацию органов прокуратуры, позволила обеспечить конституционную законность в период «парада суверенитетов» и создать целостную структуру органов прокуратуры, соответствующую задачам защиты прав и свобод всех граждан нашей страны».

Устоявшаяся точка зрения юристов: прокуратуру следует включить в систему правоохранительных органов наряду с такими органами исполнительной власти, как органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, таможенные, налоговые органы и др.

В соответствии с ФЗ от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре РФ»1 одной из важнейших функций, возложенных на этот правоохранительный орган, является: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций[5] .

В этой связи несомненно, что Прокуратура РФ является субъектом внесудебной охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, важным элементом системы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. Возложение на прокуратуру правозащитной функции создает, обеспечивает с одной стороны реальность гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина, с другой, — возможность воздействия на неправомерные действия органов и должностных лиц публичной власти.

О. С. Капинус обоснованно выделяет такое важное направление правозащитной деятельности прокуратуры как обеспечение конституционных принципов в сфере межнациональных отношений в целях недопущения ограничения прав и свобод человека и гражданина по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. По ее мнению, «несмотря на отсутствие в 2012 г. массовых беспорядков на национальной

или религиозной почве, обстановка в ряде регионов остается сложной. В отдельных субъектах РФ ряд лиц и общественных организаций способствуют созданию конфликтных ситуаций в области межнациональных и межконфессиональных отношений, провоцируют экстремистские проявления. Одна из причин экстремистских проявлений на национальной и религиозной почве — экстремистская пропаганда в сети Интернет. Экстремистским проявлениям способствуют также неэффективная миграционная политика в регионах, высокий уровень безработицы, в том числе среди молодежи. Реализуя положения «Стратегии государственной национальной политики РФ на период до 2025 г.» (утв. Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. №1666)', прокуроры проводят проверки исполнения законов в сфере межнациональных отношений, активно применяют полномочия, предоставленные ФЗ от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»[6] , пресекают распространение экстремистских материалов в сети Интернет посредством направления в суд исковых заявлений к Интернет-провайдерам с требованием блокирования доступа пользователей к таким материалам, проводят работу по разработке, внедрению и использованию автоматизированной поисковой системы на предмет выявления экстремистских и других запрещенных материалов в сети Интернет».

Представляется, что отсутствие конституционной регламентации функционального предназначения прокуратуры не в полной мере отражает сущность ее правового положения как государственного органа, призванного выполнять значительный объем деятельности по охране и защите прав и свобод человека и гражданина.

На основании изложенного следует прийти к выводу об актуальности и значимости проблемы четкого определения конституционно-правового статуса прокуратуры, детальной правовой

регламентации в Конституции РФ положений, определяющих место и роль прокуратуры в системе организации государственной власти, основных функций прокуратуры, связанных, прежде всего, с обеспечением и укреплением конституционности, законности, верховенства права закона, интересов общества и государства; охраной, защитой и реализацией нрав и свобод человека и гражданина.

Следует отметить, что в вышеупомянутом ФЗ от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре РФ» определяются следующие виды прокурорского надзора за:

  • • исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
  • • соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
  • • исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
  • • исполнением законов судебными приставами;
  • • исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Кроме этого, закон возлагает на прокуратуру функции по: 1) координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; 2) участию в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовыванию противоречащих закону рсшений, приговоров, определений и постановлений судов; 3) участию в правотворческой деятельности.

Важно отметить, что ФЗ от 5 июня 2007 г. №87-ФЗ «О внесении изменений в УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ»1 в целях разделения функций следствия и надзора отменил полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования в части:

  • • монопольного права принятия решения о возбуждении уголовного дела;
  • • осуществления процессуальных действий на стадии предварительного расследования;
  • • рассмотрения и проверки сообщений о преступлении;
  • • продления срока предварительного следствия;
  • • дачи согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, продлении срока содержания под стражей, на производство обыска в жилище, иные действия[7] .

В соответствии с данным ФЗ Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. №1004 «Вопросы Следственного комитета при Прокуратуре РФ» образован Следственный комитет, на который возложены полномочия по исполнению законодательства РФ об уголовном судопроизводстве.

Многие ученые и практики критически оценивают данные нововведения, считая, что в их результате «существовавшая ранее презумпция правоты прокурора сменилась презумпцией правоты следователя: если прокурор с чем-то не согласен, пусть доказывает, а до тех пор следователь поступает по своему разумению».

Следует отметить, что ФЗ от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре РФ» возлагает на органы прокуратуры специальные обязанности:

  • • осуществлять полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими па территории РФ законами;
  • • действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне;
  • • информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности1.

Важно подчеркнуть, что анализируемый ФЗ закрепляет также особый правовой статус прокурора, который выражается в наличии законных ограничений его служебной деятельности, а также правовых гарантий, направленных на обеспечение самостоятельности прокурора и исполнение его требований.

Такого рода ограничения служебной деятельности прокурора связаны с положениями ФЗ «О прокуратуре РФ» закона, в соответствии с которыми прокуроры не могут и не вправе:

  • • быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления;
  • • являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности;
  • • совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой[8] .

Гарантии обеспечения самостоятельности прокурора и исполнения его требований находят отражение в положениях указанного ФЗ о том, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправле

ния, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность1.

Сафонов В. Е.

профессор кафедры конституционного права им. Н. В. Витрука РГУП, д-р юрид. наук, профессор

  • [1] Конституция РФ от 12 декабря 1993 г.: URL: http://www.consultant.ru/ document/consdocL AW_28399/. 2 ФЗ от 17 января 1992 г. №2202-1 (в ред. от 07.03.2017 г.) «О прокуратуре РФ» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №8. Ст. 366; URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/. 3 Там же.
  • [2] См.: Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. №283. 6 декабря.
  • [3] См.: Ведомости ВС СССР. 1977. №41. Ст. 617. 2 См.: Ведомости ВС РСФСР. 1978. №15. Ст. 407. 3 См. подробнее: Васин С. В. Конституционно-правовые основы статуса прокуратуры РФ // Российская судебная реформа: история и современность: Материалы конференции. Пенза, 2015. С. 24-29; Гулягин А.Ю. Прокуратура как государственно-правовой институт и ее положение в системе правоохра-ны // Журнал Российского права. 2011. №7 (175). С. 38-48; Евдокимов К.Н., Таскаев Н.Н. К вопросу о совершенствовании Конституции РФ в контексте
  • [4] развития современного российского общества и деятельности органов прокуратуры // 20 лет Конституции РФ: актуальные проблемы развития правового государства. Иркутск. 2014. С. 85-90. 2 См: Конституционное совещание (29 апреля — 10 ноября 1993 г.): Стенограммы, материалы, документы. М.: Юридическая литература (издание Администрации Президента РФ), 1995. Т. 20: 28 октября — 10 ноября 1993 г. С. 234-237. 3 Акопов Л.В. Прокуратура в системе органов государственной власти: российский и зарубежный подходы // Бизнес в законе. 2013. №4. С. 64-66. 4 Капинус О. С. Конституционные основы деятельности прокуратуры РФ // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2013. №5 (37). С. 10-18.
  • [5] ФЗ от 17 января 1992 г. №2202-1 (в ред. от 07.03.2017 г.) «О прокуратуре РФ»: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/. 2 См.: СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4472. 3 См. подробнее: Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор: защита прав и свобод человека и гражданина // Законы России. 2011. №11; Винокуров А. К). Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как межотраслевой предмет прокурорского надзора // Законы России. 2011. №11; Киричек Е.В. Прокуратура в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в РФ // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2013. №4 (36). С. 24-30.
  • [6] 2 ФЗ от 25 июля 2002 г. №114-ФЗ (в ред. от 23.11.2015 г.) «О противодействии экстремистской деятельности»: URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_37867/. 3 '‘Капинус О. С. Конституционные основы деятельности прокуратуры РФ // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2013. №5 (37). С. 10-18.
  • [7] ФЗ от 5 июня 2007 г. №87-ФЗ (в ред. от 22.12.2014 г.) «О внесении изменений в УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре РФ»: URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_38313/. 2 См.: СЗ РФ. 2007. №24. Ст. 2830. 3 Указ Президента РФ от 1 августа2007г.№1004 (вред.от04.01.2009г.) «Вопросы Следственного комитета при Прокуратуре РФ» (вместе с «Положением о Следственном комитете при прокуратуре РФ»): URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_70311/. 4 См.: СЗ РФ. 2007. №32. Ст. 4122. 5 См. например: Прокурор — следователь: революция началась (интервью с С. Лапиным, представителем НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ) //эж-ЮРИСТ. 2007. №26.
  • [8] См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №8. Ст. 366. 2 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №8. Ст. 366.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >