Административно-правовой статус юридического лица в административно-деликтных отношениях

Как отмечалось выше, в современной юридической литературе вопросу административной ответственности юридических лиц посвящено большое количество трудов таких авторов, как А. Б. Агапов, Ю. С. Адушкин, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, А. С. Дугенец, Л. Иванов, В. В. Игнатенко, Ю. М. Козлов, Ю. Ю. Колесниченко, Н. М. Конин, Б. М. Лазарев, В. И. Майоров, В. М. Манохин, М. Я. Масленников, Е. В. Овчарова, О. В. Панкова, И. В. Панова, М. П. Петров, Б. В. Российский, Н. Г. Салищева, В. Е. Севрюгин, П. П. Серков, А. П. Солдатов, Ю. П. Соловей,

B. Д. Сорокин, Ю. Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Д. И. Черкаев, А. П. Шергин, В. А. Юсупов, А. Ю. Якимов и др.

Исследователи, например Е. В. Овчарова , подчеркивают, что если административно-правовой статус абстрактного юридического лица определяется нормами администра

1

Тимошенко И. В. Понятийный аппарат законодательства об административной ответственности: состояние и направления развития: дис.... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.

2

См.: Овчарова Е. В. Административная ответственность юридических лиц в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

C. 45.

тивного права, то административно-правовые отношения конкретного юридического лица зависят от юридических фактов, с которыми закон связывает их возникновение, изменение и прекращение. Связующим звеном между административно-правовым статусом и административно-правовым отношением является административная правосубъектность юридического лица, которая, как справедливо, на наш взгляд, отмечает А. Ю. Якимов, «является правовой конструкцией, отражающей состав юридических фактов, наличие которых позволяет конкретному лицу (или вынуждает его) выступить в качестве субъекта права, имеющего соответствующий правовой статус»1.

Следует согласиться с Е. В. Овчаровой и другими авторами[1] в том, что административно-правовой статус юридического лица имеет определенную структуру, которая включает целевой блок элементов, организационный блок элементов, компетенцию в сфере государственного управления и административную ответственность как необходимое правовое средство обеспечения надлежащего исполнения обязанностей юридических лиц в сфере государственного управления. В отличие от компетенции юридического лица в сфере государственного управления и административной ответственности юридического лица, характеризующих исключительно его административно-правовой статус, целевой и организационный блоки элементов его правового статуса в равной мере могут быть отнесены как к гражданско-правовому, так и к административно-правовому статусу.

Права и обязанности юридических лиц, предусмотренные нормами административного права, можно подразделить на общие и специальные. Общие имеют всеобъемлющий характер и реализуются во всех областях государственного управления, а специальные — в конкретных. К общим правам юридических лиц, предусмотренным нор

мами административного права и реализуемым в административных правоотношениях юридических лиц с органами исполнительной власти во всех отраслях государственного управления, относятся права: на получение информации; обращение в форме заявлений, предложений и жалоб в связи с реализацией конкретных прав, законных интересов и обязанностей юридического лица; государственную защиту в административном и судебном порядке.

Права, законные интересы и обязанности юридического лица, предусмотренные нормами административного права, реализуются путем обращения юридического лица в уполномоченный орган исполнительной власти с заявлением, предложением либо жалобой, в которых содержится просьба или требование об осуществлении конкретного правоприменительного действия. В ряде случаев реализация прав и обязанностей юридического лица осуществляется на возмездной основе за определенную плату, установленную законом или подзаконным нормативным актом. Например, юридическое лицо имеет право обратиться в лицензирующий орган для получения лицензии на осуществление определенного лицензируемого вида деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[2].

Законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность защиты прав юридических лиц — хозяйствующих субъектов и общественных объединений путем рассмотрения их обращений, в том числе жалоб, федеральными и региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Особое значение имеет право юридического лица на судебную защиту.

В большинстве сфер государственного управления реализуются исключительно общие права, а их специальные права во взаимоотношениях юридических лиц с органами

исполнительной власти реализуются в конкретных областях государственного управления, например в области налогообложения, пожарной безопасности, охраны окружающей природной среды, таможенного регулирования.

К общим обязанностям юридических лиц, предусмотренным нормами административного права и реализуемым в их административных правоотношениях с органами исполнительной власти во всех отраслях государственного управления, относятся обязанности: надлежащего исполнения требований законов и подзаконных актов; государственной регистрации предусмотренных законом юридических фактов, например создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц; получения лицензии на выполнение определенных законом видов деятельности и соблюдения лицензионных требований и условий при их выполнении; получения разрешений и уведомления органов исполнительной власти в случаях и в порядке, предусмотренных законами и подзаконными нормативными правовыми актами, и т. п.

На сегодняшний день в большинстве сфер осуществления исполнительной власти для юридических лиц установлены как общие, так и специальные обязанности.

Специальные обязанности юридических лиц, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет административную ответственность, согласно КоАП РФ реализуются в конкретных областях государственного управления. Это, например, обязанность соблюдения земельного и экологического законодательства; обязанности, выполняемые в сфере строительства и производства стройматериалов; таможенное регулирование; налоговые обязанности; обязанности в банковской деятельности; соблюдение антимонопольного законодательства, правил пожарной безопасности, санитарных и природоохранных правил, законодательства о применении контрольно-кассовых машин.

Процессуальное положение юридического лица как участника производства по делу определено КоАП РФ.

Кодекс распространяет на юридических лиц принцип презумпции невиновности и устанавливает вину как обязательное условие для привлечения юридического лица к административной ответственности. Согласно его ч. 1 ст. 1.5 лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. При этом лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

В соответствии со ст. 26.1, 26.2 КоАП РФ при производстве по делу об административном правонарушении, в том числе совершенном юридическими лицами, фактор виновности в совершении этого правонарушения подлежит обязательному выяснению и доказыванию наряду с другими обстоятельствами. В силу ст. 26.2 доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых орган, в производстве которого находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются в том числе протоколом об административном правонарушении.

Необходимо отметить, что вина юридического лица должна быть доказана органами власти, инициировавшими его привлечение к административной ответственности, поскольку ч. 3 ст. 1.5 четко установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность. Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 1.5 неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Таким образом, при рассмотрении дела о привлечении юридического лица к административной ответственности необходимо обратить внимание судьи, органа или должностного лица, рассматривающих такое дело, на следующее.

В соответствии с ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, если отсутствует состав административного правонарушения. В данном случае виновность в совершении административного правонарушения является одной из обязательных составляющих субъективной стороны состава административного правонарушения, без которой привлечь юридическое лицо к административной ответственности невозможно.

Недоказанность вины юридического лица в совершении административного правонарушения является самостоятельным основанием для отказа в привлечении к административной ответственности или для обжалования постановления о привлечении юридического лица к административной ответственности в вышестоящие инстанции.

Положения ст. 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Так, при составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные названным Кодексом, о чем делается запись в протоколе.

Согласно ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

В пункте 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[3] четко установлено следующее. Суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).

В соответствии с п. 3 ст. 25.4 КоАП РФ дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, должно рассматриваться с участием его законного представителя или защитника. Таким образом, юридическому лицу предоставляется право защищать свои права и интересы, а на должностное лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, возлагается обязанность надлежащим образом извещать лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о времени и месте рассмотрения этого дела.

Что касается правовых оснований привлечения юридического лица к административной ответственности, то хотелось бы обратить внимание не только на законность нормативного правового акта, устанавливающего определенные правила поведения и ответственность за их нарушение,

но и на полномочия должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, а также должностного лица или органа, рассмотревшего дело о привлечении к административной ответственности.

Нередки случаи, когда протоколы об административном правонарушении составляются должностными лицами, не имеющими на то соответствующих полномочий, или дела о привлечении к административной ответственности рассматриваются органами вне рамок их компетенции[4].

Таким образом, КоАП РФ проявляет к юридическим лицам повышенное внимание, признавая их субъектами значительного количества административных правонарушений. Хотя каждый вид административных правонарушений имеет свои особенности, все они относятся к административным, поскольку административная ответственность юридических лиц распространяется на любые нарушения правовых норм (независимо от их отраслевой принадлежности), для которых характерен или в которых доминирует административно-правовой метод правового регулирования (власти и подчинения).

Административная ответственность юридических лиц — это применение к организациям, обладающим административной правосубъектностью, государственного принуждения, реализуемого в предусмотренной процессуальной форме и отражающего такое правовое состояние юридического лица, при котором оно претерпевает неблагоприятные последствия имущественного или организационного характера, ущерба деловой репутации в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения.

Определение юридического лица содержится в ст. 48 ГК РФ: «Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от

своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету». Соответственно, будучи создано главным образом на основе анализа частноправовых, коммерческих отношений, это определение не подходит для органов публичной власти (государственных органов Российской Федерации, органов субъектов РФ и органов местного самоуправления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами министров Российской Федерации, а иногда даже распоряжениями мэров — глав муниципальных образований. Тенденция к расширению понятия юридического лица и видов таких лиц обозначилась уже давно.

В зарубежном законодательстве вслед за коммерческими организациями юридическими лицами были признаны сначала некоторые некоммерческие организации — профсоюзы, национально-культурные автономии, т. е. объединения граждан по этническому признаку, религиозные организации, некоторые территориальные публичные коллективы (муниципальные образования), а позже — политические партии и другие общественные или иные некоммерческие организации. Органы государства, субъектов федераций, муниципальных образований пока не фигурируют в качестве юридических лиц в известном нам зарубежном законодательстве, по крайней мере, в широком масштабе. Они рассматриваются чаще всего лишь как представители соответствующих публично-правовых образований[5]. На сегодняшний день государственные органы признаются бюджетными учреждениями для целей участия от собственного имени в гражданско-правовых, бюджетных и некоторых иных отношениях. Однако в рамках непосредственного осуществления публичных функций государственные и муниципаль

ные органы не участвуют в имущественных отношениях от собственного имени, а реализуют правосубъектность соответствующего публичного образования. Таким образом, их правовое положение двойственно: в первом случае органам власти вполне достаточно иметь статус бюджетного учреждения, а во втором — права юридического лица им не нужны вовсе. В этом состоит принципиальное отличие органов власти от тех действительно уникальных организаций, которые всегда выступают от собственного имени в качестве имущественно обособленных субъектов, в том числе в рамках осуществления публичных функций.

Как подчеркивается в постановлении Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. № 7-П, из ч. 2 ст. 54 Конституции РФ следует, что юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями.

Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности. При этом признаки состава правонарушения, прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности (п. 1.1 названного постановления).

Рассмотрим состав административного правонарушения.

Объектами административных правонарушений являются общественные отношения, которые регулируются и охраняются нормами административного права в сферах исполнительной власти, предусматривающими применение видов административного наказания (ст. 3.2 КоАП РФ). Объектами защиты от административных правонарушений согласно ст. 1.2 являются: права и свободы человека и гражданина; охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения; защита общественной нравственности; охрана окружающей среды; охрана установленного порядка осуществления государственной власти; охрана общественного порядка и общественной безопасности, собственности; защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, государства и общества.

Объективную сторону административного правонарушения составляет противоправное действие (бездействие), нарушающее установленные законодательной нормой либо иными нормативными правовыми актами правила; действие (бездействие), причинившее вред общественным отношениям. Она характеризуется способом, местом, временем, а также особенностями орудия или средства совершения правонарушения и другими обстоятельствами. Кроме того, она может характеризоваться такими признаками, как повторность, систематичность, злостность.

Как указывалось выше, субъектами административных правонарушений являются физические и юридические лица.

Необходимым элементом его состава является вина. Данный вопрос будет рассмотрен ниже специально.

Хотелось бы отметить, что в зарубежном законодательстве к юридическим лицам довольно часто применяется уголовная ответственность вместо административной.

Например, значительный интерес представляют Рекомендация Комитета министров стран — членов Совета Европы по ответственности предприятий — юридических лиц за правонарушения, совершенные в ходе ведения ими хозяйственной деятельности, принятая 20 декабря 1988 г., разработанная комитетом экспертов в области уголовной ответственности корпоративных единиц по решению Европейского комитета по криминальным проблемам, и Меморандум с комментариями к этой Рекомендации[6]. В этих

документах отмечались следующие основания установления такой ответственности для юридических лиц: 1) растущее число правонарушений, совершаемых в ходе ведения предприятиями своей деятельности, что наносит значительный вред отдельным лицам и обществу в целом; 2) желательность возложения ответственности в случаях, когда выгода извлекается из незаконной деятельности; 3) трудности в установлении конкретных лиц, которые должны отвечать за совершенное преступление, связанные со сложной структурой управления предприятием; 4) недостаточная эффективность применения санкций к отдельному лицу для предотвращения совершения предприятием новых правонарушений; 5) необходимость наказания предприятий за незаконную деятельность, с тем чтобы предотвращать дальнейшие правонарушения и взыскивать нанесенный ущерб.

Согласно данной Рекомендации на предприятия, ведущие хозяйственную деятельность, должна налагаться ответственность за правонарушения, совершенные ими в ходе ведения своей деятельности, даже если правонарушения не были связаны с выполняемыми предприятием задачами. Предприятие должно нести ответственность независимо от того, было ли установлено конкретное лицо, в действии (бездействии) которого содержался состав правонарушения. Если такое лицо установлено, то привлечение к ответственности предприятия не должно освобождать от ответственности физическое лицо, виновное в правонарушении. В частности, лица, выполняющие управленческие функции на предприятии, должны отвечать за нарушения при выполнении своих обязанностей, если это привело к совершению правонарушения.

Предприятие не должно нести ответственность, если управление предприятием не было задействовано в правонарушении и предпринимало все необходимые меры для его предотвращения. При этом термин «задействовано» употребляется в очень широком значении. Управление предприятием считается задействованным в правонаруше нии и в том случае, если оно, зная о факте правонарушения, принимает полученную от этого прибыль.

Комитет рекомендовал предусмотреть следующие санкции в отношении предприятий — юридических лиц, совершивших правонарушение, и применять их отдельно или в сочетании с другими в качестве основных или вспомогательных предписаний и, возможно, с отсрочкой применения этих санкций и мер: предупреждение, выговор, обязательство, занесенное в судебный протокол; принятие решения, в котором объявляется об ответственности, без наложения санкций; штраф или иная финансовая санкция; конфискация имущества, которое использовалось при совершении преступления либо приобретено в результате незаконной деятельности; введение запрета на определенные виды деятельности предприятия; лишение финансовых привилегий и субсидий; запрет на рекламу товаров или услуг; отзыв лицензии; снятие управляющих с занимаемых должностей; назначение судебными органами временного управления; закрытие предприятия; ликвидация компании; взыскание компенсации и (или) реституции в пользу потерпевших; восстановление прежнего состояния; опубликование решения о наложении санкций либо иных мер.

Привлечение предприятий к уголовной ответственности должно осуществляться, когда характер правонарушения, степень вины со стороны предприятия, последствия правонарушения для общества и необходимость предотвращения дальнейших правонарушений требуют наложения уголовных санкций. При этом, как подчеркнули эксперты, разрабатывавшие рассматриваемую нами Рекомендацию, может оказаться необходимым отойти от традиционных концепций вины, виновности и использовать систему ответственности, основанную на принципе социальной вины.

VI Международный конгресс по уголовному праву, проходивший в Риме в 1953 г., высказался в принципе за допустимость уголовной ответственности юридических лиц и за возможность применения в отношении их карательных санкций. VII Международный конгресс по уголовному праву, состоявшийся в Афинах в 1957 г., в своей резолюции отметил, что «юридические лица могут нести ответственность за преступления только в случаях, предусмотренных отдельными законодательными системами».

Итак, во-первых, при привлечении к административной ответственности юридических лиц следует учитывать прежде всего статус юридического лица, так как административная и гражданская правосубъектность не совпадают.

Как было отмечено выше, административно-правовой статус юридического лица в общем смысле характеризуется совокупностью норм, предусмотренных кодексами, законами, подзаконными нормативными правовыми актами и учредительными документами, определяющими права и обязанности юридического лица в различных сферах экономической и социально-культурной деятельности, а также в сфере административно-управленческих отношений.

Для того чтобы организация рассматривалась в качестве юридического лица, она должна быть зарегистрирована в таком качестве или приобрести статус юридического лица по иному законному основанию.

Отсюда, в частности, следует невозможность привлечения к административной ответственности таких образований, как религиозные группы, международные организации, филиалы и представительства российских юридических лиц[7]. Представляется, что единственной мерой административной ответственности подобных образований за не соответствующее административному закону поведение может являться исключительно административное запрещение их деятельности, ipso facto — их ликвидация.

Напротив, такие публично-правовые образования, как организации, не требующие государственной регистрации и прямо упомянутые в ГК РФ в качестве юридических лиц или даже в таком качестве не упомянутые, однако приобретшие подобный статус на основании иных (помимо

ГК РФ) актов законодательства, не могут быть исключены из числа субъектов административной ответственности. Так, профсоюзы, политические партии, государственные и муниципальные учреждения хотя и не требуют регистрации в качестве юридических лиц, но как полноценные самостоятельные участники гражданского оборота подвержены административной ответственности.

Федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ, избирательные комиссии и т. п. административно деликтоспособны на основании соответствующих законов РФ1.

Следует заметить, что Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства на основании и во исполнение Указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации»[8] подготовлен проект изменений в разд. I—III, VI, VII ГК РФ в соответствии с разработанной на основании того же Указа Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации. Согласно данному проекту, в частности, юридические лица получают гражданские права и гражданские обязанности наряду с физическими лицами; предполагается ввести новые понятия, разделяющие юридические лица на корпоративные (хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, общественные организации граждан, ассоциации и союзы) и унитарные (государственные и муниципальные унитарные предприятия, фонды, учреждения, а также религиозные организации); некоммерческим организациям предполагается дать наименования «некоммерческие корпоративные организации» и «некоммерческие унитарные организации».

Во-вторых, в отношении юридических лиц могут применяться лишь пять видов административных наказаний из девяти, предусмотренных КоАП РФ. Законами субъек

тов РФ могут устанавливаться только предупреждение и административный штраф.

Наиболее распространенными из них являются административный штраф и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Большое количество статей Особенной части КоАП РФ предусматривает возможность назначения юридическим лицам наказания в виде административного приостановления деятельности. Такой вид наказания, как возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, с 1 июля 2011 г. не действует согласно изменениям, внесенным в КоАП РФ ст. 3 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 398-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия»[9], хотя и до внесения изменений в КоАП РФ данный вид наказания не применялся к юридическим лицам.

В-третьих, согласно общему правилу административная ответственность может возникнуть только тогда, когда Особенная часть КоАП РФ или законы субъектов РФ прямо описывают деяние как административно наказуемое на основании определенных характеристик его объективной стороны. Так как далеко не все нарушения (например, публичное распитие спиртных напитков) могут совершаться юридическим лицом, и напротив — некоторые (нарушение правил энергоснабжения и др.) могут быть совершены исключительно юридическим лицом, то множество административных правонарушений для юридических, физических и должностных лиц не совпадают, хотя и имеют общее пересечение.

Из 476 статей КоАП РФ, определяющих составы административных правонарушений, в 258 статьях (более половины всех статей Особенной части Кодекса) говорится об ответственности юридических лиц.

Спецификой привлечения к административной ответственности юридических лиц является также общая тенденция рассматривать последствия нарушения закона со стороны юридического лица как более тяжкое, чем со стороны физического или должностного лица. Это, в частности, проявляется в больших размерах штрафных санкций, которым подвергается юридическое лицо за одно и то же правонарушение.

В-четвертых, в соответствии с ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Отмечается, что данное правило обусловлено принципом справедливости: каждое лицо должно нести ответственность в зависимости от степени своей вины1.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[10] пояснил следующее. В случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено, допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц. И, соответственно, привлечение к уголовной ответственности должностного лица не может служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности.

Представляется неверным употребление термина «должностное лицо» в названном постановлении Пленума, так

как возможно привлечение к ответственности не только должностного лица, но и иного работника организации. Согласно ч. 3 ст. 2.2 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает юридическое лицо от административной ответственности за данное правонарушение.

Пленум Верховного Суда РФ разъяснил в п. 15 постановления от 24 марта 2005 г. № 5, что по одной и той же статье Особенной части КоАП РФ необходимо устанавливать виновность как должностного лица, так и юридического лица. Возникает вопрос: насколько подобный подход может быть оправдан в случае, если субъективная сторона вины юридического лица полностью исчерпывается виновными действиями физического лица, и не исчезает ли в таком случае фундаментальный принцип самостоятельной воли наказываемого лица?

Вызывает критику положение ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, указывающее, что привлечение к уголовной ответственности должностного лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Некоторые российские ученые-административисты критикуют подобную концепцию, говоря о неправовом соединении двух самостоятельных видов ответственности и превращении правонарушения в административно-уголовное деяние[11].

В-пятых, в силу того, что юридическое лицо в отличие от физического лица может быть подвергнуто реорганизации, выделяются особенности административной ответственности юридических лиц при их реорганизации.

При разделении юридического лица или выделении из состава юридического лица одного либо нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо, а при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу — присоединившее юридическое лицо.

В случаях слияния юридических лиц, присоединения одного юридического лица к другому, разделения юридического лица, преобразования одного юридического лица в другое (при реорганизации) административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации.

В-шестых, фундаментальным различием при привлечении к ответственности юридического лица по сравнению с привлечением к ответственности физического лица является концепция вины субъекта и ее выражение — признаки вины юридического лица.

Традиционное понимание вины как психологического отношения лица к совершаемому им противоправному деянию и его последствиям неприменимо для юридического лица, и на настоящий момент правовая наука еще не выра ботала однозначного подхода к определению вины коллективного субъекта.

В-седьмых, на сегодняшний момент так и остался неразрешенным вопрос об административной ответственности органов государственной власти. Длившаяся дискуссия о юридических лицах публичного права, часто имевшая лишь терминологический характер или протекавшая в абстрактной форме, сейчас приобретает новое качество. С одной стороны, спор обострился. С другой стороны, намечаются колебания среди сторонников сугубо цивилистической трактовки юридического лица, поиски объединяющих подходов, больший акцент сторонников концепции юридического лица публичного права на цивилистических элементах в юридическом лице публичного права.

К примеру, нести имущественную ответственность за издание незаконного нормативного или индивидуального акта будет Банк России или Госкорпорация «Росатом», но не Российская Федерация; Агентство по страхованию вкладов в отличие от налоговых органов от собственного имени и в свою пользу осуществляет принудительный сбор страховых взносов.

Таким образом, в условиях, когда государство и муниципалитеты признаются самостоятельными субъектами гражданского права, нет первостепенной необходимости признавать их органы особыми публичными юридическими лицами, принимая во внимание наличие у них статуса обыкновенного бюджетного учреждения в случае участия в имущественных отношениях от собственного имени.

Поэтому государственные и муниципальные органы не должны становиться флагманами нового института, что не исключает по мере его развития обособления органов власти в качестве самостоятельной разновидности публичных юридических лиц. Это создало бы необходимую методологическую основу для законодательного разрешения таких проблем, как неудобство и неэффективность применения общего режима государственной регистрации, реорганизации и ликвидации юридических лиц к государственным и муниципальным органам в условиях непрекращающейся административной реформы; бессмысленность применения к органам власти мер административной и налоговой ответственности и т. д.[12]

Учитывая вышесказанное, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что проблема административной ответственности органов государственной власти в рамках проведения административной реформы приобретает особую актуальность.

В судебной практике не редки случаи привлечения гос-органов к административной ответственности. Однако недостатки законодательства не позволяют с уверенностью говорить о скором решении этой неоднозначной проблемы.

В связи с этим рассмотрим один из примеров судебной практики.

21 апреля 2008 г. между Комитетом по культурному наследию Ульяновской области и Комитетом по управлению имуществом Ульяновской области заключено охранное обязательство, в соответствии с которым последний принял на себя обязательства соблюдать правила охраны и реставрации объекта культурного наследия; обеспечивать неизменность облика и интерьера объекта культурного наследия; разрабатывать график производства работ на этом объекте.

В ходе внеплановой проверки, проведенной Комитетом по культурному наследию, установлено, что по состоянию на 1 октября 2009 г. ремонтные работы, указанные в акте, не произведены.

По факту выявленного правонарушения Комитетом по культурному наследию 6 октября 2009 г. составлен протокол об административном правонарушении. Постановлением Комитета по культурному наследию от 23 октября 2009 г. Комитет по управлению имуществом привлечен к административной ответственности.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, сослался на п. 63 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совмина СССР от 16 сентяб

ря 1982 г. № 8651, согласно которому при невыполнении условий охранных обязательств предприятия выплачивают неустойку в порядке, установленном действующим законодательством.

Поскольку между сторонами возникли гражданско-правовые отношения, то не может применяться административная ответственность за нарушение условий охранного обязательства.

Однако следует отметить, что в деле один и тот же орган является как административным органом, так и органом, уполномоченным на выдачу охранного обязательства. Поэтому произошла путаница в видах ответственности. В данном деле Комитет по культурному наследию является административным органом. Согласно ст. 45 Кодекса об административной ответственности Ульяновской области исполнительный орган государственной власти Ульяновской области, уполномоченный в сфере охраны и использования историко-культурного наследия, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18 названного Кодекса.

Другая позиция по данному делу может заключаться в том, что Комитет как государственный орган не может быть привлечен к административной ответственности; привлекать необходимо не орган, а должностное лицо этого органа, ответственное за нарушение. В таком случае не будет учитываться цель наказания. Штрафы для наказания будут также браться из бюджета и в этот же бюджет зачисляться.

Кроме того, КоАП РФ не выделяет отдельно государственные органы как субъекты административной ответственности (ст. 2.10). Гражданский кодекс РФ указывает их в отдельной главе (гл. 25), т. е. они являются особенными юридическими лицами. По нашему мнению, органы государственной власти не должны быть субъектами административной ответственности.

Тем не менее ГК РФ как универсальный акт единственный дает понятие юридического лица, следовательно, все иные акты, не давая дефиниций, но упоминая юридическое лицо в тексте такого акта, понимают именно то определение, которое дано в ГК РФ.

Следует заметить, что ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[13] говорит: «Органы местного самоуправления, которые в соответствии с

настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к казенным учреждениям».

Таким образом, Комитет согласно Положению о нем, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 41), а также БК РФ является юридическим лицом и к нему применяются меры не только гражданско-правового, но и административного воздействия.

Вышеуказанное позволяет сделать следующие выводы.

  • 1. Проблема административной ответственности органов публичной власти всех уровней остается нерешенной до настоящего момента.
  • 2. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ разрешил вышеназванное дело в соответствии с законом, однако это не означает, что был исправлен пробел в праве.
  • 3. Категория публичных органов власти (государственной и муниципальной) является особой категорией юридических лиц и применять к ним общие нормы закона не обоснованно.
  • 4. Публичные органы власти (муниципальной и государственной) не могут быть субъектами административной ответственности.

Завершая данный параграф, хотелось бы отметить, что особенностями административной ответственности юридического лица как элемента его статуса являются: 1) несовпадение административной и гражданской правосубъектности; 2) применение только пяти видов административных наказаний из девяти, предусмотренных КоАП РФ; 3) более тяжкие санкции, в том числе более высокие штрафы; 4) то обстоятельство, что назначение административ ного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо; 5) особенности применения наказания при его реорганизации; 6) проблемы концепции вины; 7) проблема привлечения органов публичной власти к административной ответственности.

  • [1] Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 20. 2 См., например: Колесниченко Ю. Ю. Административная ответственность юридических лиц: дис.... канд. юрид. наук. М., 1999.
  • [2] СЗ РФ. 2011.№ 19. Ст. 2716.
  • [3] Вестник ВАС РФ. 2003. № 3.
  • [4] См.: Постановление ФАС Московского округа от 16 июня 2006 г. по делу № А40-73969/05-94-483 //Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
  • [5] См.: Чиркин В. Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 87.
  • [6] Тексты Рекомендации и Меморандума с комментариями см.: URL: http://www.pravo.vuzlib.net/book_zl328_page_5.html. Также полный текст см.: Волженкин Б. В. Уголовная ответственность юридических лиц. СПб., 1998.С. 36.
  • [7] См.: Панкова О. В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях. С. 74.
  • [8] См.: Панкова О. В. Настольная книга судьи по делам об административных правонарушениях. С. 74, 75. 2 СЗ РФ. 2008. № 29. Ч. I. Ст. 3482.
  • [9] СЗ РФ. 2011.№ 1.Ст. 10.
  • [10] См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под ред. В. В. Черникова. М., 2002. С. 34. 2 Российская газета. 2005. 19 апр.
  • [11] См., например: Сорокин В. Д. КоАП РФ и классическое понимание вины как основания административной ответственности // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 227.
  • [12] См.: Винницкий А. В. О необходимости законодательного закрепления института юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2011. № 5. С. 81.
  • [13] Доступ из СПС «КонсультантПлюс». 2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >