Административно-правонаделительный процесс как вид административно-процессуальной деятельности (понятие, особенности, производства)

Представляется обоснованным выделять административно-нормотворческий процесс, хотя как уже отмечали, считаем, что в виде самостоятельного административного процесса может существовать до создания единой процессуальной отрасли, регламентирующей нормотворческий процесс государственных органов и органов исполнительной власти в целом.

В.А. Юсупов высказался за разграничение понятий "правотворчество” и “нормотворчество”. Так, он пишет: “Нормы составляют лишь один элемент правовой системы. Их создание, изменение или отмена порождают только нормотворческие отношения. Формирование же административных правоприменительных актов порождает свои специфические общественные связи, обеспечивающие процесс этой деятельности органов управления. Здесь также творится административное право. Наконец, реализация субъективных административных прав и обязанностей гражданами и должностными лицами -это тоже процесс административного правотворчества, процесс создания, изменения, прекращения субъективного административного права. Поэтому, - заключает автор, - понятие “административное правотворчество” является широким и включает в своё содержание административное нормотворчество" *.

Вряд ли можно согласиться с такой постановкой вопроса. Учёный слишком широко трактует правоприменительную деятельность, включая в неё и правотворчество, хотя процесс рождения правовых норм компетентными органами, начиная с создания правотворческого замысла и заканчивая практической реализацией юридической нормы, никоим образом не включается в правоприменение. Убедительна позиция большинства авторов (Ю.М. Козлов, В.Д. Сорокин, А.П. Коренев, В.Д. Дрейшев и др.), занимающихся названным исследованием, которые ставят знак равенства между понятиями “правотворчество” и “нормотворчество”. Право - система общеобязательных социальных норм, охраняемых силой государства. Понятие “творить право” равнозначно понятию “творить нормы”.

Рассматриваемому процессу присущи все особенности административного процесса, а также можно выделить следующие черты нормотворческого процесса:

  • 1. Осуществляется в целях создания (приостановления, изменения, отмены) подзаконных норм (актов исполнительной власти), призванных обеспечить организацию практического исполнения (соблюдения) норм закона. В зависимости от состояния регулирования конкретных общественных отношений и самого нормативного материала выделяют конкретные функции правотворчества (обновления нормативно-правового материала; восполнение пробелов в нормативно-правовом материале; упорядочения • действующего нормативно-правового материала; упорядочения действующего нормативно-правового материала). Следует отметить особую значимость названных функций административно-нормотворческого процесса в настоящее время, когда происходит формирование новой правовой системы.
  • 2. Итогом (результатом) административно-нормотворческой деятельности является принятие соответствующего нормативно-правового (подзаконного) акта.

Административно-нормотворческому процессу, как и всем другим видам процесса, присуща своя структура, содержащая административно-нормотворческие стадии, административнонормотворческие режимы и административно-нормотворческие производства. Можно различать: а) производство по принятию постановлений и распоряжений Правительства РФ; б) производство по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции; в) производство по принятию нормотворческих актов органами субъектов Российской Федерации (главами исполнительной власти субъектов РФ. Правительствами субъектов РФ, центральными органами специальной компетенции субъектов РФ); г) производство по изданию локальных актов, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководиiелей государственных учреждений. Названные акты могут распространяться как на работников (пользователей), а также иметь чисто аппаратный характер.

Следует назвать важный документ, который в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Федеральным Конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации", иными Федеральными законами, указами Президента РФ устанавливает основные правила организации деятельности Правительства Российской Федерации, утверждённый постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 года № 604 В данном документе весьма детально урегулирована нравотворческая деятельность Правительства, осуществляемая в соответствии с принимаемыми им программами и планами.

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1008 [1] .

Нормативный правовой акт это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определённой форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Со дня вступления в силу Носгановления Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 “Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации” нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и поло

женин. «Акты, издаваемые в ином виде, к примеру, указания, не должны носить нормативный правовой характер.

Названный документ состоит из двух частей, где весьма подробно изложена процедура подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти '. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ. а также. если в нормативном правовом акте содержатся положения. нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается па одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учётом их функций и компетенций, с определением круга должностных лиц. ответственных за подготовку указанного проекта. срок его подготовки. Весьма детально освещается порядок разработки проекта нормативпого правового акта: процедура визирования, составления, подписания (утверждения) и г. и.

Во второ)! части “Правил...” рассматриваются вопросы государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В пункте 10 анализируемого документа закрепляется, что iосударственной регистрации подлежат нормативно-правовые акты, затра! ива-ющие нрава, свободы и обязанности человека и гражданина, устапавливающие правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов и ведёт государственный реестр названных актов. Государственная ре-

1 Далее - нормативные правовые акты.

гистрация содержит в себе: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ; принятие решения о необходимости государственной регистрации; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр актов.

Нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Минюст РФ в шести экземплярах. В соответствии с пунктом 13 анализируемых “Правил...” государственная регистрация нормативных правовых актов производится Минюстом РФ в срок до 15 дней с даты получения акта. При необходимости срок регистрации может быть продлён регистрирующим органом, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца. Основанием для отказа в регистрации может служить только несоответствие этого акта законодательству РФ, установленное при проведении юридической экспертизы.

По сообщению отдельных граждан и организаций, а также в связи с работой, которую проводит Министерство юстиции, установлены факты применения министерствами и ведомствами нормативных актов, не прошедших правовую экспертизу в Минюсте, а также актов, в государственной регистрации которых было отказано. Минюст РФ в своём письме от 13 сентября 1996 года № 07-02-815-96 [2] указал, что названные нарушения требуют соответствующего реагирования, вплоть до приостановления права внесения представлений о привлечении к ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти по фактам неисполнения и ненадлежащего исполнения Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Минюстом РФ издав-

шему их органу с указанием причин отказа. В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти издаёт соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Минюст РФ. Минюст может возвратить федеральному органу исполнительной власти нормативный правовой акт без регистрации: а) по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию; б) если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или анализируемые "Правила...". В последнем случае акт повторно предоставляется на государственную регистрацию в течение месяца или в Минюст РФ направляется копия документа об отмене нормативного правового акта.

Согласно пункту 17 “Правил...” в течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоением ему регистрационного номера направляется Минюстом РФ в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организации или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов либо отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Минюстом РФ в соответствующие издания. Акты, признанные Минюстом РФ не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. Порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

Следовательно, акты, не подлежащие регистрации, направляются из Минюста в ведомство, которое обязано их опубликовать. Представляется, что такая процедура не может способствовать обеспечению законности, информированности и нуждается в пересмотре. К примеру, более целесообразным представляется возложение обязанности по опубликованию актов федеральных органов исполнительной власти, не нуждающихся в государственной регистрации, на Минюст РФ '.

Проведённая нами статистика по анализу газеты “Экономика и жизнь” с 1997 года по март 2000 позволяет представить следующие данные, отражающие процессуальные аспекты государственной регистрации:

' Аналогичные процедуры государственной регистрации установлены еле дующими нормативными актами: “Правила подготовки нормативных правовых актов министерства экономики РФ и их государственной регистрации" (утверждены Приказом Министерства экономики России от 29 августа 1997 года № 96); Приказ Министерства финансов РФ от 4 марта 1999 года № 47 “О совершенствовании работы по подготовке и государственной регистрации нормативных правовых актов Министерства финансов РФ"; Приказ Министерства внешних экономических связей и торговли РФ от 12 сентября 1997 года № 473 “Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"; Приказ Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 8 сентября 1997 года № 379 “О правилах подготовки ведомственных нормативных правовых актов Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и их государственной регистрации”; Требования к оформлению нормативных правовых актов при передаче в управление кадров и правового обеспечения для представления их на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ (Приложение к Приказу Госкомэкологии России от 8 сентября 1997 года № 374); Правила подготовки нормативных правовых актов министерства эконо мики РФ и их государственной регистрации, утверждены Приказом Минэкономики России от 29 августа 1997 года № 96; Письмо Центрального Банка Рос сии от 3 февраля 1995 года № 211/15-2-3; Письмо Министерства юстиции РФ от 3 июня 1993 года № 08-09/307; Разъяснения “О применении правил подго товки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" утверждены Приказом Минюста РФ от 14 июля 1999 № 217.

Государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ

1997

1998

1999

до

2000 марта № 10

Поступило на регистрацию

561

555

730

220

lie нуждаются в регистрации

75

64

134

48

Возвращены без регистрации

15

58

69

17

Отказано в регистрации

158

159

150

34

Отозвано с регистрации

6

19

-

-

Правовая экспертиза

4

-

-

-

Оставлено без регистрации

1

-

-

-

Приостановлена регистрация

17

32

-

-

Отозвано для доработки

И

36

18

-

Таким образом, административно-нормотворческий процесс представляет собой нормотворческую деятельность по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти и Банка России в целях создания правовой базы для реализации законов.

5. Административно-правонаделительный процесс как вид административно-процессуальной деятельности

Административно-правонаделительный процесс, я вляясь видом правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, имеет следующие черты:

  • 1. Стоящие перед ним задачи и целевое назначение ориентированы на активное, добросовестное выполнение определёнными субъектами публичной исполнительной власти своих полномочий.
  • 2. Правонаделительную деятельность осуществляет широкий круг субъектов.

3. Результатом данной подзаконной деятельности всегда является индивидуально-конкретное решение (правоприменительный акт), содержащее властное волевое изъявление субъекта.

Вопросы о стадиях и режимах административпо-правопа-делительного процесса ждут своей дальнейшей разработки, хотя им в юридической литературе уделялось внимание.

Правомерно выделить следующие виды производств административно-правонаделительного процесса.

1. Производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления.

Необходимость данного производства не вызывает сомнения ни у кого из представителей широкой трактовки административного процесса. Данное производство реализует право граждан и коллективных субъектов (общественных объединений и т. п.) на обращение в государственные и иные органы (к примеру, в органы местного самоуправления) с предложениями различного толка и заявлениями. Впервые названный институт получил своё конституционное закрепление в Конституции 1977 года (ст. ст. 49, 58). Граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные послания в государственные органы и органы местного самоуправления. Это право, закрепленное в статье 33 действующей Российской Конституции, предусматривает возможность обращаться с личными и общественными просьбами в любой орган и к любому должностному лицу, вплоть до Президента России. Указом Президента Российской Федерации от 22 мая 1995 года создано Управление по работе с обращениями граждан, которое призвано обеспечивать рассмотрение обращений граждан, адресованных Президенту, Правительству и Администрации Президента Российской Федерации. Право на такие средства творческого созидательного участия граждан в управлении, как предложения и заявления, также регламентируются Указом Президиума Верховного Совета

СССР о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан от 12 апреля 1968 года (в редакции от 4 марта 1980 года).

Очень активно идёт нормотворческий процесс по данному вопросу в таких субъектах Российской Федерации, как г. Москве, Саратовской и Свердловской областях и других, где приняты законы по названным видам обращений '.

2. Разрешительное производство включает в себя подачу заявления гражданами или юридическими лицами о разрешении совершать либо совершать определённые действия; решение соответствующих должностных лиц или органов дать разрешение или отказать в нём; легальную возможность лица приобрести желаемое право или совершить действия, а также выполнять дополнительные обязанности. Производство на занятие хозяйственной деятельностью берёт свои истоки из конституционных положений (ст. 34 Конституции РФ), где предусмотрено свободное использование человеком своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещённой законом экономической деятельности.

Государство обязано не только признавать права на экономическую деятельность, но и гарантировать эти права, устанавливать ряд ограничений. Некоторые виды экономической деятельности государство запрещает (например, производство оружия и т.п.), а на определённые устанавливает специальные разрешения (лицензии), выдаваемые местным органом государственной власти посредством данного производства [3] .

Правовую основу разрешительной деятельности составляют многочисленные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок выдачи и контроля разрешений, по особое место принадлежит, прежде всего, Гражданскому кодексу Российской Федерации. Под лицензированием понимается выдача специального разрешения на ведение деятельности с со

блюдением правил, нормативных требований и стандартов уполномоченным и органами. Статья 49 ГК РФ предусматривает, что виды деятельности, па осуществление которых требуется лицензия, определяются только законом. Закон пока не принят, а перечень лицензируемых видов деятельности и органы, осуществляющие лицензирование, установлены постановлением Правительства РФ № 1418 от 24 декабря 1994 года “О лицензировании отдельных видов деятельности" 1.

Таможенное законодательство также регламентирует лицензионную деятельность, в частности, выдачу лицензии на: переработку товаров вне таможен ной территории (статья 90 'ГК РФ), учреждение склада временного хранения (с татья 117 ГК РФ), осуществление деятельности в качестве таможенного брокера (статья 158 ТК РФ), осуществлснис деятельности в качестве таможенного брокера (статья 162 'ГК РФ), осуществление деятельности в качестве таможенного перевозчика (статья 165 'ГК РФ). В Таможенном кодексе Российской Федерации закреплены условия выдачи, отзыва и аннулирования названных лицензий.

В последнее время отмечена тенденция принятия значительного количества нормативных актов, регламентирующих лицензионную деятельность. Только в 1998 году были приняты следующие документы: "Положение о выдаче лицензий па использование объектов и помещений, где* осуществляется деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ", утверждённое постановлением правительства РФ от 30 мая 1998 года № 541 [4] . "Положение о проведении конкурса на получение лицензий на осуществление деятельности, связанной с предоставлением услуг сотовой радиотелефонной связи с использованием радиочастот”, утверждённое постановлением Правительства РФ от 10 июня 1998

года № 578 1, “Положение о лицензировании перевозочной, транспортно-экспедиционной и другой деятельности, связанной с осуществлением транспортного процесса на морском транспорте", утверждённое постановлением правительства РФ от 24 июня 1998 года № 641 [5] . “Федеральные авиационные правила лицензирования деятельности в области гражданской авиации", утверждённые постановлением Правительства РФ от 24 января 1998 года № 85 и другие.

Также в последний период находит своё правовое закрепление учётно-контрольная деятельность органов испол нител ыюй власти. В частности: “Положение об учёте федерального имущества и ведении реестра федерального имущества", утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 года № 696 . "Правила организации системы государственного учёта и контроля ядерных материалов", утверждённые постановлением Правительства РФ от К) июля 1998 года № 746 “Положение о пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации”, утверждённое постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 года № 60 li, "Порядок оформления. выдачи и обмена свидетельства о признании беженцем на территории Российской Федерации но существу”, утверждённое постановлением Правительства РФ от 28 мая 1998 года № 523 и другие.

Думается, что разрешительное (лицензионное) производство -это комплексный правовой институт, нуждающийся в скорейшей законодательной регламентации важнейших его элементов: порядка ведения лицензионной деятельности, перечня лицензируемых видов деятельности, а также органов, уполномоченных на ведение данной лицензионной деятельности.

3. Регистрационное производство. Регистрационная деятельность призвана служить официальным легальным признанием правоспособности юридических и физических лиц, законности их действий, а также способствовать учёту, полной и достоверной информации об участниках деятельности 1.

Закон Российской Федерации “О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации” от 25 июня 1993 года [6] устанавливает для реализации права на выбор места жительства определённую процедуру, в соответствии с которой гражданин, прибывающий на новое место жительства, в течение семи дней обязан зарегистрироваться в органах внутренних дел. Данная регистрационная процедура не является аналогичной прописке, что и подтверждается в Правилах регистрации и снятия российских граждан с регистрационного учёта но месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 года .

Законодательством также установлена обязательность регистрации таких субъектов, как иностранцев и лиц без гражданства (апатридов), в частности, это регулируется: Законами РФ "О гражданстве Российской Федерации” от 28 ноября 1991 года , “О беженцах” от 19 февраля 1993 года , Законом СССР “О правовом положении иностранных граждан в СССР” от 24 июня 1981 года, “Правилами пребывания иностранных граждан в СССР”, утверждёнными Кабинетом Министров СССР от 26 апреля 1991 года . Ряд субъектов Российской Федерации также приняли законы, регулирующие регистрационную

процедуру административно-правового статуса иностранцев. К примеру, областной Закон "О порядке регистрации граждан на территории Свердловской области”, принятый Свердловской Областной Думой 29 ноября 1994 года.

Обязанность государственной регистрации транспортного средства в установленном порядке возлагается на их владельцев и имеет своё законодательное закрепление на уровне Федерального закона РФ “О безопасности дорожного движения” от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ ', а также на основании постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 года № 938 “О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации”[7] .

В соответствии с пунктом "в” статьи И “Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации”, утверждённого Указом Президента Российской Федерации “О дополнительных мерах но обеспечению безопасности дорожного движения" от 15 июня 1998 года № 7113, на названную государственную инспекцию возлагается функция по регистрации и учёту автомототранспортных средств и прицепов к ним, выдаче регистрационных документов и государственных регистрационных знаков на зарегистрированные автомототранспортные средства и прицепы к ним.

Процедура регистрации транспортных средств закреплена в Приказе МВД РФ от 26 ноября 1996 года № 624 “О порядке регистрации транспортных средств (с изменениями от 30 июня, 29 июля 1997 года) и Правилами регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной автомобильной инспекции (последняя с 15 июля 1998 года переименована в Государственную инспекцию безопасности дорожного движения МВД РФ), а также Инструкцией о порядке

производства работ по регистрации транспортных средств и регистрации договора об их залоге в подразделениях ГЛ И '.

Основные начала государствен ной регистрации юридических лиц содержатся в статье 53 ГК РФ. в перспективе ожидается Федеральный Закон о порядке их государственной регистрации. Но ряд субъектов РФ приняли свои положения, взяв за основу “Положение о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности”, утверждённое Указом Президента РФ № 148 от 8 июля 1994 года [8] . Положение Ленинградской области определяет порядок проведения государственной регистрации юридических лиц (при их создании, внесении изменений в учредительные документы, реорганизации и ликвидации) и индивидуальных предпринимателей; определяет исключительную компетенцию Ленинградской областной регистрационной палаты с её территориальными отделениями, сроки проведения государственной регистрации, обязательный перечень необходимых документов, гарантии.

Федеральный Закон Российской Федерации “Об актах гражданского состояния” от 15 ноября 1997 года закрепил возложение па органы записи актов гражданского состояния функцию государственной регистрации основополагающих актов (рождения, заключения и расторжения брака, усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени, смерти). Данный законодательный документ урегулировал отправные моменты процедуры государственной регистрации названных актов, а также основания и порядок внесения исправлений или изменений в запись акта гражданского состояния (ст. ст. 69-73).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1997 года № 456-п утверждён Порядок регистрации безработных граждан, обратившихся с целью трудоустройства в территориальные органы министерства труда и социального развития Российской Федерации но вопросам занятости населения. и снятия их с регистрационного учёта. Положением чётко разработана процедура регистрации безработных в следующей последовательности: первичная регистрация безработных граждан; регистрация безработных граждан в целях поиска подходящей работы; регистрация граждан в качестве безработных; перерегистрация безработных граждан. По каждому этапу регистрации органами но вопросам занятости ведётся отдельный регистрационный учёт безработных граждан. Формы документов по ведению регистрационного учёта безработных граждан устанавливаются министерством труда и социального развития Российской Федерации.

Обязательность государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним установлена статьёй 131 ГК РФ и Федеральным Законом “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” *.

Государственная регистрация сделок с недвижимостью, притом не только вещных нрав на недвижимость, но и залог, доверительное управление, аренда, арест имущества и другие, проводится специально создаваемыми учреждениями юстиции. Зарегистрированное имущество вписывается в специальный Государственный реестр. Единый Государственный реестр нрав на недвижимое имущество и сделок с ними (предназначенный для ведения унифицированной в пределах России системы записей о нравах на недвижимое имущество, о сделках с ним, а также об ограничениях (обременениях) этих прав), а также единый для Российской Федерации порядок их заполнения установлены Правилами о них, утверждёнными Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 фев-

’ // C3 РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

раля 1998 года № 219 Ведение Единого Государственного реестра прав путем соответствующей государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют учреждения юстиции по регистрации прав на территории регистрационного округа по месту нахождения недвижимого имущества. Таким образом, названный документ достаточно детально регламентирует процессуальную сторону данного регистрационного учёта.

В отношении таких коллективных субъектов, как общественные объединения граждан законодатель предусматривает их регистрацию, притом оговаривает, что это их право, если общественное объединение не воспользуется, то оно не будет иметь статуса юридического лица со всеми вытекающими легализирующими признаками [9] . На министерство юстиции и его органы законодатель возлагает регистрационное производство общественных объединений.

К этому же виду производства следует отнести регистрацию оружия и транспортных средств, и их дальнейшею перерегистрацию .

Итак, если в отношении физических и юридических лиц органы исполнительной власти осуществляют регистрационную деятельность, то формирование ряда государственных учреждений происходит в учредительном порядке, где они являются инициаторами, организаторами создания государственного органа, структурного подразделения и других.

4. Учредительное (организационное) производство учреждение государственных органов, государственных вузов и иных государственных организаций, осуществляемое путём формирования их системы, структуры (основания, условия, порядок).

В качестве одной из основополагающих работ по данному вопросу следует назвать монографию профессора В.М. Манохина “Порядок формирования органов государственного управления" 1963 года.

Формирование органа государственного управления включает подготовку и решение ряда вопросов таких, как: установление наименования органа; разработка и утверждение его компетенции; разработка и утверждение в установленном порядке организационной структуры штатов; назначение (зачисление, избрание, приём по конкурсу) личного состава - государственных служащих; определение источников финансирования, сроков полномочия и территориальных масштабов (границ) деятельности. Конституция, исходя из государственно-распорядительного порядка, определяет три организационно-правовых способа формирования органа государственного управления (образование, избрание, назначение), которые должны получить свою дальнейшею правовую регламентацию в ФЗ России и законах субъектов РФ.

Вопросы учредительного (организационного) производства находят своё закрепление и в действующем законодательстве. Так, к примеру, структура аппарата Правительства РФ регламентируется законодательством Российской Федерации о федеральной государственной службе, а также “Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации”, утверждённым постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 года № 604 1, в котором говорится, что “организационная структура аппарата Правительства включает в себя руководство Аппарата и подразделения Аппарата - департаменты, управления и секретариаты председателя Правительства и его заместителей. В составе департаментов и управлений создаются отделы.

В Аппарате Правительства могут образовываться отделы, полномочия которых и рассматриваемые ими вопросы уста-

’ // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176. навливаются Руководителем Аппарата Правительства. Структурные подразделения аппарата правительства осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии между собой" 1.

Организация работы Аппарата Правительства, помимо названного Положения, также осуществляется в соответствии с: Регламентом Правительства, Инструкцией по делопроизводству в Аппарате Правительства, а также утверждёнными Руководителем Аппарата Правительства положениями о департаментах, управлений и самостоятельных отделах (вопросами формирования департаментов, управлений и самостоятельных отделов), положениями о секретариатах Председателя Правительства и его заместителей, утверждёнными по представлению Руководителя Аппарата Правительства соответственно Председателем Правительства и его заместителями, приказами и поручениями Руководителя Аппарата Правительства [10] .

В 1998 году было принято значительное количество и других нормативных актов, регламентирующих вопросы организационного производства, в частности: “Положение об Управлении пресс-службы Президента Российской Федерации”, утверждённое Указом Президента РФ от 21 апреля 1998 года № 430 , “Положение об Управлении Администрации президента Российской Федерации по обеспечению деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации”, утверждённое Указом Президента РФ от 21 апреля 1998 года № 429 , “Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти”, утверждённое Указом Президента РФ от 25 мая 1998 года № 586 .

5. Кадровое (служебное) производство призвано регулировать весьма обширный круг отношений, касающихся института службы.

В настоящее время основы российской государственной службы заложены в: а) Конституции РФ (статья 37 - право на труд, статья 32 - равный доступ к государственной службе); б) Федеральном Законе “Об основах государственной службы РФ" от 31 июля 1995 года 1; в) Положении о федеральной государственной службе, утверждённом Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года [11] ; г) законах субъектов РФ (к примеру, Закон Республики Татарстан “О государственной службе”, Закон “О государственной службе Саратовской области"; д) Федеральном Законе “Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”; е) законах субъектов РФ о муниципальной службе (в частности, Закон Саратовской области “О муниципальной службе в Саратовской области”); ж) федеральных органах, закрепляющих правовой статус службы на отраслевом уровне (Законы РФ: “О прокуратуре РФ”; “О статусе судей в РФ”; Федеральный закон “О военной обязанности и военной службе”; Таможенный кодекс РФ, Положение о службе в органах внутренних дел РФ , Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ , утверждённые Верховным Советом РФ); з) а также в целом ряде актов, регламентирующих отдельные элементы организации государственной службы (в том числе: Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих, утверждённый Указом Президента РФ от 11 января 1995 года 1(1; Указ Президента РФ “О борьбе с коррупцией в системе государственной службы” от 4 апреля 1992 года 11; Положение о прове

дении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти и Положение о проведении конкурса при приёме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти, утверждённые постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 23 июля 1993 года № 702 1).

В последнее время вопросам государственной службы и в юридической литературе уделено значительное внимание [12] . Но, несмотря на такое деятельное внимание законодателя и учёных к исследуемому вопросу, процедурный аспект служебной деятельности остаётся слабо освещённым как на нормотворческом, так и на научном уровне. В названном выше законодательстве о службе обозначены лишь отправные начала, принципиальные позиции процессуального порядка в государственной деятельности. Но материальные нормы кадровой деятельности будут мертвы без процессуального производства. Институт прохождения службы (государственной, в частности) - категория, которая с одной стороны, охватывает время, период, начинающийся по оформлении поступления на государственную службу, продолжающийся всё время исполнения полномочий по должности и заканчивающийся прекращением служебных отношений (то есть, отставкой); а, с другой (содержательной) стороны включает все юридически значимые действия: поступление (приём) на службу; аттестация и новы-

шение квалификации; продвижение по службе и присвоение квалификационных обозначений (персональных званий, разрядов, квалификационных классов, дипломатических рангов и т.п ); прекращение службы (отставка).

Д.П. Бахрах рассматривает прохождение службы как особое административное производство, в котором выделяет стадии: обязательные (приём на службу, аттестация, присвоение разрядов, званий, рангов, прекращение) и факультативные (перевод на другую должность, поощрение, продвижение по службе, привлечение к ответственности) *.

Объёмность кадрового (служебного) производства (мы рассматриваем всю деятельность позитивного характера, исключая меры ответственности) позволяет говорить о следующих видах, входящих в него в зависимости от правовой регламентации, которые могли бы иметь право на выделение (обособление) и закрепление в Положениях. Это: порядок поступления (правила приёма) на службу; порядок (правила) поощрения и продвижения по службе; аттестационное производство; производство гарантий для государственного служащего (гарантийное производство); порядок прекращения государственной службы.

Рассмотрим названные виды кадрового (служебного) производства.

1) Порядок поступления (правила приёма) на службу.

И в Конституции РФ (и. 4 ст. 32), и в Федеральном Законе "Об основах государственной службы Российской Федерации” (и. 2 ст. 21) говорится о равном доступе граждан РФ к государственной службе, о недопущении прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В пункте 3 рассматриваемого Закона установлены ограничения при поступлении на службу: а) признание лица недееспособным или ограниченно дееспособным в судебном порядке; б) лишение права занимать государственную должность в судебном порядке; в) наличие заболевания, подтвержденного заключением медицинского учреждения, которое препятствует исполнению должностных обязанностей (излишне говорить, что требуется спешная регламентация данного рода заболевания); г) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную тайну; д) близкое родство или свойство с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредствен пым подчинением или подконтрольностью одного из них другому; е) наличие гражданства иностранного государства; ж) отказ от представления сведений о доходах государственного служащего и об имуществе.

Закон не устанавливает такое ограничение, как наличие не снятой и не погашенной в установленном порядке судимости, хотя вполне очевидно, что данного рода субъект нс должен претендовать на занятие должности в государственном аппарате.

Как известно, в советский период истории страны кадровое продвижение было традиционной сферой деятельности партии. Партийные документы устанавливали общие требования для всех категорий руководителей - политические, деловые, моральные. Рассматриваемый закон провозглашает принцип комплектования государственных служащих в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой (п. 5 ст. 5) применительно к каждой государственной должности. В квалификационные требования, предъявляемые служащим, включаются требования к уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности; уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов, а также наличие гражданства РФ, а в определённых случаях и возрастной ценз.

Закон не предусматривает исчерпывающего перечня требований, предъявляемых к занятию государственных должностей (и. 5 ст. 6). И на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации они могут дополняться. Указ Президента РФ “О квалификационных требованиях но государственным должностям федеральной государственной службы” от 30 января 1996 года 1 установил конкретные квалификационные условия к стажу и опыту работы но специальности от высших государственных должностей до младших.

Статья 21 Закона ‘‘Об основах государственной службы РФ” перечисляет документы, необходимые для представления при поступлении на государственную службу, а также закрепляет за государственным органом право проверки на предмет допуска лица к государственной службе. Хотя перечень проверяемых при допуске к службе документов не является исчерпывающим, и как уже было отмечено, может быть расширен Законом, думается, ни на личную, ни на семейную жизнь проверки не должны распространяться.

Правовые условия для поступления на государственную службу, то есть для первоначального определения на должность, и для последующего занятия должностей при перемещении от одной должности к другой в порядке продвижения не тождественны.

Статья 23 анализируемого Закона предусматривает испытание при замещении государственной должности. Оно установлено для впервые принятого на государственную службу, а также при переводе на государственную должность иной группы и иной специализации. Установлен и срок испытания - от трёх до шести месяцев. Если претендент успешно выдержал испытание, он продолжает государственную службу, если нет - может быть переведён с его согласия на прежнюю или другую государственную должность, а при отказе от перевода -уволен с должности.

' // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 133.

Согласно статье 6 анализируемого Закона государственные должности подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие по специальностям, предусматривающие у государственного служащего той или иной определённой специальности, наличие соответствующего профессионального образования. Специализация должностей вводится в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей и от особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов. Законом определены квалификационные требования к служащим, в том числе: уровень профессионального образования с учётом группы и специализации государственных должностей; стаж и опыт работы ио специальности; уровень знаний Конституции РФ. федеральных законов, уставов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Закон устанавливает достаточно высокие требования к претенденту на должность. Так, для занятия высших и главных государственных должностей (5-4 группы) необходимо профессиональное высшее образование по специальности государственных должностей или дополнительное образование, считающееся равноценным с дополнительным высшим образованием по специальности государственных должностей. В статье 7 Федерального Закона “Об основах..." закреплены квалификационные разряды государственных служащих, которые им присваиваются по результатам квалификационного экзамена или аттестации: действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим высшие государственные должности государственной службы; государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим главные государственные должности государственной службы; советник РФ 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим ведущие государственные должности государственной службы; советник государственной службы 1,2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим старшие государственные должности го сударственной службы; референт государственной службы 1. 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим младшие государственные должности государственной службы.

В настоящее время законодательством предусмотрены такие способы замещения государственных должностей, как: зачисление, назначение, выборы и конкурс.

Порядок (правила) поощрения и продвижения по службе.

Правовое нормирование продвижения и поощрения по службе имеет длинную и противоречивую историю и уходит в глубину веков.

В России уже в XVII-XIX вв. продвижение по службе было урегулировано рядом тщательно продуманных нормативных актов, в числе которых - Указ Перта I “О порядке государственной службы” 1722 года 1, Устав о службе по определению от правительства 1857 года [13] , Уставы о пенсиях и единовременных пособиях, Положение об особых преимуществах государственных служащих в отдалённых местностях, а также в губерниях западных и Царства польского и т.д.

Октябрь 1917 года внес в данную сферу общественных отношений значительные изменения. Декретами Советской власти “Об уничтожении сословий и гражданских чинов” дореволюционный служебно-правовой институт продвижения но службе (чинопроизводства) был отменён. Позднее, правда, жизнь заставила детально урегулировать прохождение службы в Вооружённых Силах и органах внутренних дел. Что касается института государственной службы, то в качестве основных источников, существовавших до 1990 года, можно назвать Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях, утверждённые Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 года , указы о введении классных

чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях ’. Единую номенклатуру должностей служащих (утверждённую Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 года)2, Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчинённости, утверждённое В ЦИК и СПК РСФС Р 20 марта 1932 года, перечни № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров.

Известную негативную роль в законодательном регулировании вопросов государственной службы сыграла идея Программы КПСС, принятой XXI съездом КПСС в 1962 году, в которой говорилось о том, чтобы работа в аппарате перестала быть особой профессией, а навыками управление овладевали все более широкие массы, и как следствие - отсутствие единого закона о государственной службе.

Позднее, однако, потребности государственного обеспечения реализации принятых решений обусловили возросшее внимание к этой проблеме. В Конституции СССР 1977 года (ст. 35) впервые появилось слово “продвижение”. Говорилось о продвижении по работе, что подразумевало все виды деятельности, в том числе и работу в государственном аппарате

После провозглашения государственного суверенитета РСФСР в 1990 году, распада СССР в 1991 году в России обозначился новый период в становлении нормативной базы государственной службы (о котором речь шла выше).

В пункте 10 статьи 21 Федерального закона “Об основах...” закреплён институт ротации, то есть, командирование (направление) служащего с его согласия в другой государственный орган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности по его специальности на срок до двух лет. Этот институт хорошо известен зарубежному законодательству, особенно Японии, где карьера “новобранца” в министерстве начинается со стажировки в его управлениях. Первые четыре года стажёр “вращается но кругу”, побывав за это время во всех главных и ведущих управлениях министерства. За эти годы он изучает на практике функции управления, устанавливает знакомство со всеми чиновниками и служащими, на два года направляется на периферию. По разумению же наших кадровиков, даже кратковременное “сползание" по служебной лестнице вниз всегда было настораживающим. Подобны й стереотип сохраняется и ныне. Между тем, ротация служащих внутри государственного органа, а также переход (перевод) в другой орган государственного управления (особенно правоохранительной системы) - вещь не только возможная, но и нужная, жизненно необходимая. Однако для этого законодатель должен не только обозначить, но и чётко закрепить ряд положений, связанных с переходом государственного служащего в другой орган. Речь, к примеру, идёт о нормативной регламентации вопроса о присвоении лицу соответствующего класса при переходе, скажем, в звании майора из системы МВД в систему правосудия на судейскую должность. При нормативной регламентации института ротации выигрывают все: служащий, имеющий стаж и специальное звание, знает, на что он может претендовать в системе правосудия, причём в данном случае (примере) государственной службе “грозит” лишь поп о л пение квал и фи кацион п ы м и кадрам и.

В рассматриваемом институте значительное место занимают правовые условия продвижения но службе, под которыми понимаются такие фактические обстоятельства, с наступлением которых у служащего возникает право на продвижение по службе. Такие условия не должны быть абсолютно общими для всех государственных органов, едиными могут быть некоторые принципиальные начала, а сами условия продвижения в каждом государственном органе должны конкретизироваться в зависимости от специализации. В этой связи существенное значение имеют статья 22 Закона “Об основах государственной службы РФ”, закрепившая право государственного служащего на участие в конкурсе на замещение вакантной должности независимо от того, какую должность он занимает в момент проведения конкурса, и пункт 2 статьи 7, которым служащему гарантируется проведение по его инициативе квалификационного экзамена для присвоения квалификационного разряда без последующего перевода на другую государственную должность. По сути дела это - закрепление права на продвижение, реализуемого ио инициативе государственного служащего, точнее даже на самовыдвижение.

В ряде отраслевых нормативных актов в качестве условия производства в классный чин или специальное звание без соблюдения очерёдности называется выдвижение на вышестоящую должность. Тем самым в ряде органов (прокуратура, государственная налоговая служба, юстиция, нотариат, МВД) допускаются случаи занятия должности при отсутствии у её претендента соответствующего квалификационного обозначения. Представляется, однако, что такое автоматическое присвоение разрядов (званий, чинов) на основе занятия вышестоящей должности ведёт в ряде случаев к засорению государственных органов некомпетентными людьми. В Законе “Об основах государственной службы РФ" норма, посвящённая порядку продвижения по службе, отсутствует. В нём говорится лишь о том, что служащий имеет право на продвижение но службе, увеличение денежного содержания с учётом результатов и стажа работы, уровня квалификации (п.6 ст. 9).

О резерве на выдвижение на высшие государственные должности говорится в пункте 2 статьи 8 анализируемого Закона. Этот институт находит своё развитие в других нормативных актах, особенно в части установления критерия отбора кандидатов в резерв. При подборе специалистов в кадровый резерв следовало бы, в частности, учитывать выводы аттестации, состояние здоровья, возраст, профессиональную компетентность, соответствие квалификационным требованиям должности.

Процесс продвижения по службе и поощрения за неё должен найти своё нормативное закрепление путём принятия Служебного кодекса Российской Федерации и служебных (кадровых) кодексов Российской Федерации. Можно предложить следующую структуру правового решения данного вопроса.

Кру/ государственных служащих, на которых распространяется действие соответствующего нормативного акта. Это может быть сделано па федеральном уровне, а также на уровне субъектов Федерации.

I. Понятие, цели и задачи продвижения по службе и поощрения. При наличии определённых правовых условий у государственного служащего возникает право на продвижение по службе, а государственные органы в лице администрации обязаны обеспечить реализацию данного права в соответствии с установленным порядком. Цель продвижения по службе двоякая: государственный орган комплектуется компетентными, наиболее достойными кадрами, а сам служащий реализует свою естественную потребность в раскрытии своих способностей.

II. Виды продвижения по службе. В том числе по вертикали и по горизонтали. Первое служебное продвижение связано с перемещением на новую должность, то есть, продвижение на более высокую должность при наличии соответствующего по этой должности квалификационного разряда. Закон РФ “Об основах государственной службы Российской Федерации" закрепил в качестве первичного (определяющего) условия вертикального продвижения наличие у служащего квалификационного разряда.

Продвижение по горизонтали, или горизонтальное, представляет собой: а) присвоение квалификационного разряда по результатам экзамена без перевода на другую государственную должность, но с установлением надбавки за квалификационный разряд; б) повышен не в классе (с 1 по 3) в пределах квалификационного разряда без занятия новой должности с установлением надбавки за классность; в) увеличение денежного содержания, которое основывается на принципах стимулирования, то есть, с наступлением конкретных условий у администрации появляется обязанность по выплате денежного содержания в виде надбавки за выслугу лет (к примеру, 2 % за каждый полный календарный год к должностному окладу); особые условия службы (в частности, ненормированный рабочий день, сложные климатические условия, частые командировки, поездки, работа в выходные дни, праздники, работа, связанная с риском для здоровья и т.д.). Надбавки за особые условия службы могут выплачиваться единовременно или равномерно в течение года, но законодательно должен быть установлен предел выплат, скажем, не превышающий должностного оклада за три месяца; лечебные надбавки выплачиваются единовременно перед календарным отпуском или лечением, но не должны, к примеру, превышать в год двух должностных окладов; премии по результатам работы выплачиваются ежеквартально но распоряжению руководителя и не должны превышать в год шести должностных окладов с надбавками за выслугу лет; наконец, могут иметь место компенсационные выплаты, оплата социальных услуг, что предусмотрено в пункте 3 статьи 3 Закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”.

IV. Правовые условия и порядок продвижения. Продвижение па более высокую должность возможно при следующих правовых условиях; а) наличие соответствующего квалификационного образования, стажа, специализации, опыта работы, знания Конституции РФ; б) наличие вакантной должности; процедура замещения должности при вертикальном продвижении - в порядке конкурсного отбора. Продвижение без занятия новой должности (горизонтальное) - при следующих условиях: добросовестное и успешное выполнение должностных полномочий, подтверждённых положительной оценкой при аттестации; стаж, выслуга.

Как уже было сказано, правовые условия продвижения по службе должны быть конкретным и (специальными) для каждого вида государственных органов, но общие принципы в системе продвижения, безусловно, должны быть едины. Поэтому. исходя из сказанного, во всех государственных органах могут приниматься во внимание: учёная степень, звание (или иное квалификационное обозначение), почётные звания, результаты должностной стажировки. Переподготовки; повышения квалификации, состояние в кадровом резерве и т.д. Вопрос о продвижении но горизонтали должен решаться в аттестационном порядке, при этом, возможно вычленить следующие стадии продвижения по службе: а) инициирование. Определяется круг субъектов, от которых исходят предложения о кандидатах па государственную службу. Впервые Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” (и.2 ст. 22) закрепил право па самовыдвижение не только на квалификационный разряд, но и на должность; б) оценка служебной деятельности и аттестация. При нормативной регламентации процедуры присвоения квалификационного разряда выделяют два способа оценки .(аттестации) -последовательный и досрочный. Согласно пункту 5 статьи 21 Закона закрепляется право гражданина на получение письменного ответа о причинах отказа в принятии его на государственную службу или назначении на вышестоящую государственную должность. Служащий должен иметь право и на письменное обоснование отказа в продвижении. Например, в системе МВД установлена ответственность лиц за необоснованный отказ или задержку в продвижении по службе.

Специалисты солидарны в том, что получение абсолютно объективной оценки служащих является настолько сложным, в том числе нередко и дорогостоящим процессом, что теряет свою эффективность. Установление нового порядка аттеста ции (аттестационной оценки) представляется весьма актуальным. особенно в вопросе, кто должен производить эту оценку. Так, на уровне субъектов Федерации могут быть созданы оценочные центры с привлечением специалистов, экспертов при Управлении государственной службы администрации (Саратовская область); в) утверждение результатов аттестации осуществляется руководством, в связи с чем важны и необходимы меры объективного обеспечительного характера; г) контроль и обжалование результатов аттестации возможны, на наш взгляд, только ио процессуальным основаниям в такого рода инстанции, как Управление государствен ной службы субъектов Федерации, кадровая служба государственного органа, вышестоящий государственный орган, судебные инстанции.

V. Органы и должностные лица, координирующие осуществление механизма продвижения по службе: а) федеральный орган но вопросам государственной службы - Совет но вопросам государственной службы при Президенте Р<1), который выполняет аналитические, организационные, методические функции; б) органы но вопросам государствен ной сл ужбы суб ьектов РФ. к примеру, У правление государствен ной службы администрации Саратовской области с аналогичными функциями, что и федеральный орган, но с меньшим объёмом; в) кадровая служба государственного органа, обеспечивающая поведение конкурса, аттестации, испытания и выполняющая оформительские, консультативные, аналитические функции в пределах полномочий данного органа.

Полезно было бы по опыту зарубежных стран при федеральном Совете по вопросам государственной службы создать специальную комиссию по рассмотрению трудовых споров государственных служащих с их руководством. Такой орган мог бы служить не только апелляционной инстанцией по защите прав служащих, по и решал бы организационные вопросы продвижения в государственных органах, занимался бы подготовкой кадрового резерва и др.

Поощрение как положительная оценка работы служащего является прерогативой администрации, и о праве на эту меру у служащего едва ли может идти речь. Как один из элементов прохождения службы поощрение нашло своё закрепление в статье 13 рассматриваемого Закона. Этот вопрос законодатель относит к совместному ведению Федерации и её субъектов. Таким образом, этот вопрос поставлен, но ещё не решён в деталях. Полагаем важным, чтобы условием поощрения были достигнутые успехи выше среднего уровня. Так, “успешное и добросовестное выполнение должностных полномочий", о которых говорится в статье 13 Закона, не может служить юридическим условием для поощрения: за добросовестное выполнение должностных полномочий служащий получает денежное содержание. А вот “образцовое” выполнение должностных полномочий вполне достойно может служить правовым условием к поощрению.

Следующим условием может быть продолжительная и безупречная служба. В условие “выполнение заданий особой важности и сложности" надо бы добавить слово “отличное”, тем самым, подчеркнув, что поощряется наилучший результат. В качестве других условий поощрения можно было бы предложить: выполнение заданий, которые по своему характеру выходят за рамки должностных обязанностей; достижение положительных результатов в работе с наименьшими затратами сил, времени, средств (например, решение спорного вопроса юрисконсультом путём заключения мирового соглашения) и т.д.

Среди видов поощрения следует назвать объявление благодарности; единовременное денежное поощрение в связи с юбилеем, а также за выполнение сложного и важного задания; награждение ценным подарком; присвоение почётного звания, наград субъектов Федерации и другие.

Таким образом, Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” - это первый законодательный акт постсоветского периода в России, который закрепил, а норой только обозначил принципы продвижения и поощрения по государственной службе, а также установил ряд важнейших элементов службы: классификацию должностей и квалификационные разряды с классами, реестр, гарантии, аттестацию, ротацию, испытание, проверку и т. д. Все эти элементы в дальнейшем должны найти своё закрепление не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов {федерации. Если говорить о потребностях, адекватных современному развитию общества, то можно выделить такие цели, как защита государством и законом чиновника от произвола сменяющих друг друга руководителей: чёткое нормирование продвижения но службе при обеспечении достойного содержания. обеспеченной старости.

Нормативное урегулирование вопросов продвижения ио службе обеспечивало бы независимость служащих вне сферы государственной службы, способствовало бы созданию аппарата, стоящего вне корпоративных политических и экономических интересов, осуществлению функций управления при любых сменах лидеров, кабинетов. Словом, как бы ни “ш тор-мило”, государство всегда должно быть управляемо.

3) Впервые, с введением персональных званий (чинов, рангов), в 30-50-е годы получило своё правовое оформ.юн не аттестационное производство как способ, позволяющий поводить сбор, анализ и обобщение всесторонней и объективной информации о служащем и делать на этой основе выводы о степени его соответствия занимаемой должности, потенциальных возможностей, а также решать другие задачи, в частности: обеспечение справедливого продвижения но службе, стимулирование высокопроизводительного и творческого управленческого труда и т. д.

Регламентация аттестационного процесса началась с отраслевого уровня, в соответствии с постановлением СМ СССР от 26 июля 1973 года № 531, Государственный комитет Совета Министров СССР по пауке и технике и Государственны!! комитет Совета Министров СССР но вопросам труда и заработной платы но согласованию с Министерством юстиции СССР и ВЦСПС утвердили 5 октября 1973 года Положение о норядке проведения аттестации руководящих инженерно-технических работников и других специалистов предприятий и организаций промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, в котором с целью наиболее рационального использования специалистов, повышения эффективности их труда и ответственности за порученное дело, определения деловых качеств работников урегулирована аттестационная процедура (сроки, порядок оценки, голосования, принятия решений по результатам аттестации и т.п.)1. Совместным постановлением ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и ВЦСПС, ЦК ВЛКСМ 5 марта 1987 года было утверждено Примерное положение о порядке проведения аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов [14] . Далее, - Положение о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти, утверждённое постановлением Министерства труда РФ 12 октября 1992 года , затем - Основные положения о порядке проведения аттестации служащих учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании, утверждённые постановлением Министерства труда РФ и Министерства юстиции РФ 23 октября 1992 года .

Указ Президента РФ “О борьбе с коррупцией в системе государственной службы” от 4 апреля 1992 года предусматривает проводить аттестацию государственных служащих, максимально используя её возможности для укрепления государственного аппарата, улучшения работы по подбору, подготовке и расстановке кадров, предупреждению коррупции .

Статья 24 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации” закрепляет цели аттестации: определение уровня профессиональной подготовки; соответствие

служащего занимаемой государственной должности; решение вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда. Главный итог аттестации - оценка работы служащего. Вопрос о становлении порядка и условий проведения аттестации относится к компетенции и федеральных органов, и органов субъектов Федерации. Важным является вопрос, из которого может быть сформирована аттестационная комиссия, решение которой берётся в основе приказа руководителя по итогам аттестации. Думается, что условием продвижения по службе могут быть способности служащих успешно и добросовестно выполнять должностные полномочия, подтверждённые оценкой при аттестации. Наряду с обязательными условиями продвижения по службе могут иметь право на существование предпочтения, обусловленные преимуществами делового значения (состояние в кадровом резерве, наличие учёной степени, психологическая уравновешенность), а также социально-психологического характера. Условиями продвижения по службе с перемещением на новую должность можно назвать: заслуги в прошлом; уровень квадификации. пригодный к занятию новой должности; навык, умение; служебная переподготовка, завершенная сдачей экзамена на соответствующий по должности квалификационный разряд; наличие вакансии.

Более детальный порядок проведения аттестации для федерального государственного служащего определён Указом Президента Российской Федерации № 353 от 9 марта 1996 года “Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего" ’. Положения названного документа относятся к федеральным государственным служащим, но и также рекомендованы к использованию органам государственной власти субъектов Российской (Редерации и органам местного самоуправления при проведении аттестации соответствующих служащих.

В юридической литературе рядом учёных выделяются четыре стадии аттестационной процедуры: а) подготовка к аттестации; б) проверка определённых качеств; в) оценка служащего; г) принятие решения аттестационной комиссии.

IO.ll. Старилов включает следующие основные элементы аттестационной процедуры: I) постановка целей и задач аттестации; 2) разработка подготовительных мероприятий; 3) сбор, анализ и обобщение информации об аттестуемом работнике;

4) проведение аттестационной оценки кадров: 5) установление порядка принятия решений руководящим органом или руководителем по результатам аттестации мер стимулирования либо ответственности; 6) осуществление контроля над реализацией принятых по итогам аттестации решений *.

Аттестационное производство, на наш взгляд, можно представить так:

I. Инициирование (подготовительный этап).

II. Стадия утверждения результатов аттестации руководителем государственного органа и принятие мер обеспечительного характера.

III. Стадия контроля и обжалования результатов аттестации служащих.

Практика показывает острую необходимость законодательного совершенствования и глубокой детализации аттестационного производства.

Процедура гарантий для государственного служащего (гарантийное производство) нуждается в скорейшей нормотворческой разработке. I? законе “Об основах государственной службы Российской Федерации" закреплены лишь отправные начала, гарантирующие государственного служащего от произвола сменяющих друг друга руководителей. Это: а) доступное продвижение по службе (п. 5 ст. 5); б) гласность (п. 9 ст. 8); в) стабильность (н.10 ст. 5); профессионализм и компетентность (н.8 ст. 5); личное дело, реестр (ст. 8); е) обусловлен ность продвижения непрерывным повышением квалификации, дальнейшего образования (п.8 ст. 9); ж) право государственного служащего на обращение в государственные органы или суд для решения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, приёма на государственную службу, её прохождения, реализации прав государственного служащего, закреплено п.2 ст. 9 Закона; з) соответствующие гарантии для государственного служащего: условия работы; денежное содержание и иные выплаты, которые могут устанавливаться па уровне федеральном и на уровне субъектов Федерации; ежегодный! оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание; переподготовка; обязательность согласия государственного служащего при его переводе; пенсионное обеспечение за выслугу лет, в случае потери кормильца; обязательное государственное страхование; защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз. - указывает ст. 45 Закона. Приведённый перечень гарантий не носит исчерпывающего характера и федеральным и законами субъектов Федерации может быть дополнен. Обычно речь идёт о предоставлении жилья (или выплате транспортных расходов), столовых деньгах, возмещении расходов в связи со служебными командировками, переездом в другую местность и т. д.

5) Завершается институт прохождения по службе итоговым своим элементом прекращением государственной службы. Порядок оставления государственным служащим служебных полномочий имеет большое теоретическое и практическое значение.

Действующее законодательство о государственной службе, трудовое законодательство выделяют правовые основания прекращения службы и порядок (процедуру) прекращения служебных полномочий, хотя исчерпывающими эти основания прекращения служебных отношений назвать нельзя.

Государственная служба прекращается:

  • а) по инициативе государственного служащего (и служащих всех видов служб) в следующих случаях: до истечения срока контракта, если это предусмотрено в контракте; в связи с уходом па пенсию. Закон устанавливает предельный возраст для нахождения па государственnoii должности государственной службы - 60 лет. Продление нахождения па службе государственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности и достигших предельного для государственной службы возраста, допускается по усмотрению руководителя соответствующего органа государства. Однокра г-ное продление срока нахождения па государственnoii службе государственного служащего допускается не более чем па год. Л продление нахождения на государственnoii службе государственного служащего, достигшего 65 лет. вообще не допускается. но он может продолжать работу в государственном органе на основании срочного трудового договора; по состоянию здоровья, препятствующего согласно официальным положениям. исполнению должностных полномочий; в связи с зачислением па учёбу в высшее, профессионалыюе среднее образовательное учреждение либо в аспирантуру;
  • б) по инициативе руководителя государственного органа при: достижении предельного возраста для замещения государствен-noii должности государственnoii службы; прекращение гражданства Российской Федерации; несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего (в частности, занятие предпринимательской деятельностью); разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну; возникновение других обстоятельств, предусмотренных законом и препятствующих продолжению выполнения должностных полномочий (к примеру, совместная служба родственников, наличие медицинского заключения о невозможности исполнения обязанностей по службе и т.п.); совершение дисциплинарного и иных видов проступков (увольнение применяется в качестве меры дисцип-л и 11 ар н о i i от ветст ве 11 н о ст 11;
  • в) по иным определённым законом основаниям (к примеру, служащие, занимающие должности категории “Б”, нрекращают служебные полномочия автоматически в связи с оставлением государствен ной службы лицами, замещающими государственные должности категории "А”).

Статья 16 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" устанавливает, что при ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена другая государственная должность в другом государственном органе с учётом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности. 11ри невозможности трудоус тройства государственному служащему, заключившему трудовой договор на неопределённы срок, гарантируется переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольнения государствен пой должности государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государственной должности.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штата государственному служащему выплачивается средний заработок но ранее занимаемой должности в течение трёх месяцев (без зачёта выходного пособия). В случае не предоставления ему работы в соответствии с его профессией и квалификацисш государственных служащих остаётся в реестре государственных служащих (с указанием “в резерве") с сохранением в течение года непрерывного стажа государствен ной службы 1.

Положение о федеральной государствен ной службе [15] регламентирует важный институт, связанный со сложением слу

жащим своих полномочий, - отставку. Статья 33 данного документа называет следующие основания для отставки государственного служащего: достижение государственным служащим предельного для государственной службы возраста; заявление государственного служащего о его доброволыюй отставке в связи с достижением возраста, при котором в Российской Федерации назначается пенсия по старости на общих основаниях; инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет па государственnoii службе; временная отставка государственного служащего; инициатива государственного служащего, занимающего высшую или главную государственную должность, в связи с несогласием с решениями и действиями государственного органа или высшего государственного служащего руководителя; ликвидация государственной должности, запимаемой государственным служащим. Акт о ликвидации государственного органа является одновременно актом о ликвидации всех должностей в этом органе.

При прекращении государствен ной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий! считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный разряд. А в трудовой книжке производится запись о последней государственной должности с указанием “в отставке”.

Можно также говорить о становлении производства по комплектованию личного состава субъектов, не являющихся государственными служащими: работники (технические исполнители) в государственных органах; гражданские служащие государственных учреждений и предприятий; абитуриенты при поступлении в Вузы; призывники па военную службу.

Гак, "Положением о призыве па военную службу граждан Российской Федерации", утверждённом постановлением Правительства РФ от I июня 1999 года № 587 [16] регламентируется

порядок призыва на военную службу призывников. Призыв на военную службу призывников организует глава органа местного самоуправления совместно с военным комиссаром района (иного муниципал иного образования).

Призыв на военную службу осуществляет призывная комиссия. Призывники подлежат обязательному медицинскому освидетельствованию в соответствии с Положением о военноврачебной экспертизе, утверждённым постановлением Правительства РФ от 20 апреля 1998 года № 390 [17]. Оповещение призывников о явке на медицинское освидетельствование, на заседание призывной комиссии или для отправки в воинскую час ть с целью прохождения военной службы осуществляется повестками военного комиссариата соответствующего административно-территориального образования. Призывная комиссия принимает решение в отношении призывника только после определения категории годности его к военной службе. Призывники обязаны прибыть в военный комиссариат для последующей отправки на сборный пункт. Министерство обороны РФ осуществляет контроль за формированием и отправкой воинских эшелонов (команд), а также за их движением. В течение 15 дней с даты окончания призыва глава органа местного самоуправления совместно с военным комиссариатом информирует главу органа исполнительной власти субъекта РФ об итогах призыва. Последний в течение 25 дней с даты окончания призыва совместно с военным комиссариатом субъекта РФ информирует Министерство обороны РФ об итогах призыва.

Раздел 111 анализируемого Положения регламентирует порядок призыва на военную службу граждан, зачисленных в запас. Названный призыв организует и осуществляет военный комиссар, /[ля этих целей граждане, зачисленные в запас, вызываются повестками военного комиссара на медицинское освидетельствование, которое проводится согласно требованиям Положения о военно-врачебной экспертизе.

После прохождения гражданином, зачисленным в запас, медицинского освидетельствования военный комиссар принимает в отношении его одно из решений: а) о призыве на военную службу; б) о предоставлении отсрочки от призыва на военную службу; в) об освобождении от призыва на военную службу; г) об освобождении от исполнения воинской обязанности. В военном комиссариате гражданину, зачисленному в запас и призванному па военную службу, вручаются два экземпляра предписания об убытии к месту прохождения военной службы, получив которые он самостоятельно убывает к месту её прохождения. I loc.ic откомандирования гражданина, зачисленного в запас, к месту прохождения военной службы, его личное дело в 3-дневный срок высылается военным комиссариатом в воинскую часть, куда он направлен. Но прибытии гражданина, зачисленного в запас, в воинскую часть командир части делает об этом отметку на одном из экземпляров предписания, выданного военным комиссаром, и возвращает его в этот военный комиссариат.

Также порядок призыва на военную службу весьма детально освещается в “Положении о призыве на военную службу по мобилизации граждан, приписанных к воинским частям (предназначенных в специальные формирования) для прохождения военной службы на воинских должностях, предусмотрен-пых штатами военного времени, или направления их для работы на должностях гражданского персонала вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований органов и специальных формирований", утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 октября 1998 года № 1216 ’.

Итак, поскольку деятельность в государственных органах носит непрерывный характер, кадровое (служебное) производство требует дальнейшей детализации (специализации) своей процедуры и сё юридического оформления в соответ ствующих Положениях (Правилах), регламентирующих порядок (процедуру): поступления на службу, поощрения и продвижения по ней, проведение аттестации, обеспечение гарантией для государственного служащего, прекращения государственной службы.

6. Административно-договорное производство.

Вопрос об административных договорах рассматривается учёными нашей страны с 20-х годов 1. В период отказа от “административно-командной системы” и перехода к иным экономическим отношениям проблема административных договоров возросла и в теоретическом, и в практическом аспекте.

Мнения учёных но рассматриваемой проблеме разделились: одни рассматривают договор только как индивидуально-правовой акт, не относящийся к источникам нрава; другие считают, что некоторые договоры из общей массы договоров и соглашений могут иметь нормативный характер; а третьи утверждают, что любой договор содержит нормы права особого вида - локальные или микронормы, и. поэтому все договоры суть источники права [18] .

Применительно к административному праву долгое время было незыблемым мнение о том, что договоры источниками административного права быть не могут и в качестве юридической формы в процессе государственного управления, то есть исполнительной и распорядительной деятельности государства, не могут применяться .

В настоящее время весьма успешно данной темой занимается А.В. Дёмин, рассматривающий административные дого

воры как заключённые на основе административно-правовых норм в общегосударственных (общественных) целях управленческие соглашения. правовой режим которых выходит за рамки частного права и содержит публично-правовые элементу) '.

Профессор В.И. Новосёлов признавал административный договор одной из форм исполнительной деятельности и определял его как “соглашение между исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления, с одной стороны, и гражданином, предприятием либо иным субъектом. с другой стороны, об осуществлении деятельности, имеющей обоюдовыгодное значение для государства либо местного самоуправления и для субъекта исполнительной деятельности по вопросам, входящим во властную компетенцию исполнительного органа”[19] .

Убедительна позиция авторов, рассматривающих административный договор в качестве института административного права, который! выработан в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти (реализующий исполнительную власть и действующий в общественных интересах), многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

В качестве видов административных договоров по предметному регулированию можно назвать: договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения; договоры, обеспечивающие государственные нужды, то есть, “государственные контракты"); договоры в сфере управления государствен ной собственностью; договоры (контракты) с государственными служащими; финансовые и налоговые соглашения; договоры о взаимодействии, сотрудничестве и т.п.

В зависимости от видов субъектов договорных отношений выделяются следующие виды.

A. Административные договоры между субъектами, из которых один является исполнительным органом, реализующим в данной ситуации свои властные полномочия, а другой -субъектом, не наделенным властными полномочиями, и занимающим подчинённое отношение к первому. Примером названного вида договора может служить договор между администрацией области и акционерным обществом какого-либо .экономического и социального характера.

Б. Административные договоры между исполнительными органами, замещающими в иерархической) системе соподчинённое друг другу место, в частности, договоры о делегировании полномочий вышестоящих органов нижестоящим и т.н.

B. /д.м и и истратившие договоры между двумя и более исполнительными органами, не находящимися в подчинении друг другу, в том числе занимающими одинаковое положение в иерархическом смысле. Примером может служить соглашение о разграничении полномочий в сфере здравоохранения между субъектом Федерации (областью) и Министерством здравоохранения российской Федерации.

Г. Административные договоры, заключаемые между органами исполнительной власти и общественными объединениями и иными некоммерческими организациями, в том числе договоры о социальном партнёрстве между органами исполнительной власти и профессиональными союзами.

Важность исследования процесса заключения административных договоров имеет принциниальное значение как на теоретическом, так и на практическом уровне. Использование договорной деятельности в административном праве с широким арсеналом их функций (структурно-организационной, обеспечительной, ориентационно-стимулирующей, воспитательной, охранной) расширит возможности выбора оптимальной формы реализации компетенции исполнительной власти, что может служить показателем её демократизации.

Между тем, в исследованиях по вопросам административно-процессуальной деятельности если одни авторы вообще не упоминают об административном договоре, то другие (сторонники конвенционной теории) считают, что договорной процесс целиком охватывается термином “правотворчество”. Так, ТВ. Кашани на рассматривает договор и как юридический факт, и как источник права одновременно, а договорное регулирование - как форму слияния стадий правотворчества и стадий реализации права 1.

Безусловно, сама мысль о том, что регулятором общественных отношений может быть не только государство, а скажем, гражданское общество, является весьма совершенной и заимствуется из национальной системы права, характерной для американской юридической доктрины.

Представляется, что элементы правотворческой деятельности (правовой инициативы, обсуждения и т.п.) могут быть присущи и негосударственным субъектам (различным видам общественных объединений, индивидуальным субъектам).

А.В. Дёмин считает, что деятельность государственных органов, связанную с заключением и исполнением административных договоров, нельзя отнести к административному производству, поскольку в данном случае прямой реализации властных полномочий не происходит [20] .

Мы не разделяем данную позицию и придерживаемся той точки зрения, что административно-договорное производство - специфический вид административно-правонаделительного процесса. Он отличается от других видов последнего и состоит из четырёх стадий: а) изучение ситуации каждым субъектом договора (информационная); б) выбор и анализ правового поля (правовая или аналитическая); в) обсуждение основных условий договора (согласовательная); г) подписание административного договора (заключительная).

Названное производство в силу его отличительных особенностей, целесообразно при проведении кодификации административно-процессуального законодательства выделить особенно из административно-правонаделительного процесса. Думается, что перечень видов производств административно-правонаделительного процесса нельзя считать исчерпывающим. Реформированное законотворчество порождает новые административно-правовые отношения, которые со временем можно выделять в административные производства.

7. Так, наличие объёмного законодательного материала о приватизации государственных и муниципальных предприятий в России 1 позволяет ставить вопрос о приватизационном производстве как виде админпстративно-правонадслительного процесса.

Подводя итог сказанному, административно-правонадели-тельный (оперативно-распорядительный) процесс - вид административно-процессу аль» ой деятельности, регламентирующей правоприменительную, не юрисдикционную деятельность широкого круга исполнительных органов публичной власти и Банка России по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемый в административно-процессуальной форме и состоящий из таких производств: 1) производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; 2) разрешительное производство; 3) регистрационное производство; 4) учредителъное производство; 5) производство по комплектованию личного состава; кадровое (служебное) производство, включающее в себя следующие виды; а) порядок (правила) приёма на службу; б) порядок (правила) поощрения и продвижения по службе; в) аттестационное производство; г) процедура гарантий для государственного служащего, то есть, гарантированное производство; д) порядок прекращения государственной службы; 6) административно-договорное производство; 7) приватизационное производство и др.

С нашей точки зрения можно предложить концепцию Al IК РФ

КОНЦЕПЦИЯ

АДМИНИСТРАТИВНО- ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИИ

(АПК РФ)

Раздел I ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

ГЛ А ВАШ. А Д М И И И СТ РАТИ В НО- IO РИ С Д И К ЦИ ОНИ Ы Й ПРОЦЕСС

  • 1.1. Административно-процессуальное законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
  • 1.2. Задачи административно-процессуального законодательства.
  • 1.3. Компетенция Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области административно-процессуального законодательства.
  • 1.4. Акты, регулирующие административный процесс.
  • 1.5. Действие административно-процессуального законодательства.
  • 1.6. Принципы административно-процессуальной деятельности:

  • [1] ’ // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176. 2 и СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; № 50. Ст. 5689. Далее - “Правила”.
  • [2] Зарегистрировано в Минюсте РФ 17 сентября 1996 года № 1164
  • [3] ’ Нами они рассматривались выше. 2 См.: Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административноправовые средства её обеспечения. М.. 1998. С. 130-154.
  • [4] ’ // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 69. С изменениями от: 7 августа 1995г. № 696: 5 мая 1995г. № 450; 3 июня 1995г. № 549; 12 октября 1995г. № 1001; 22 апреля 1997г. № 462; 1 декабря 1997г. № 1513. 2 И СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2543.
  • [5] ' // СЗ РФ. 1998. № 24. Ст. 2738. 2 И СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3092. 3 // СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 622. 4 // СЗ РФ. 1998 № 28. Ст. 3354. 5 // С 3 РФ. 1998. № 29. Ст. 3559. 6 // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 485. 7 // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2475.
  • [6] ' См.: Ионова Ж.А. Правовые проблемы легитимации предпринимательства // Государство и право. 1997. № 5. 2 Ц ВВС РФ. 1993. № 12. Ст. 55. 3 Ц СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939; 1996. № 18. Ст. 2144. 4 // ВВС РФ. 1992. № 6. Ст. 243. 5 Ц ВВС РФ. 1993. № 12. Ст. 452. 6 Ц ВВС СССР. 1981. № 26. Ст. 836. 7 1 И СП СССР. 1991.№ 12. Ст. 55.
  • [7] // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873. 2 // СЗ РФ. 1994. № 17. Ст. 1999.
  • [8] Приложение № 2 к приказу МВД РФ от 26 ноября 1996 года № 624. 2 // ВВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418; а также: Временное положение о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на территории Ленинградской области, утверждённое постановив нием Правительства области от 1 ноября 1995 года. 3 // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.
  • [9] ’ // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963. 2 Статья 21 Закона РФ “Об общественных объединениях” // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930. 3 Правила регистрации автотранспортных средств и принципов к ним в Государственной автомобильной инспекции, утверждённые Приказом МВД РФ от 26 ноября 1996 года № 624 с изменениями от 30 июня, 29 июля 1997 года.
  • [10] ’ См.: Пункт 6 Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации. 2 См.: Пункт 7 положения об аппарате Правительства Российской Федерации. 3 // СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1913. 4 // СЗ РФ. 1998. № 17. Ст. 1912. 5 Ц СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2407.
  • [11] ' // СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3202. 2 // САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5073; СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 76; 1995. № 33. Ст. 3358. 3 // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224. 4 // Саратовские вести. 1997. 11 июня. 5 // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. 6 // ВВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792. 7 // СЗ РФ. 1998. РГ. № 63 64. 2 апреля. 8 // ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70. 9 И ВВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1110. 10 // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 173; 174; № 25. Ст. 2378. 11 " // ВВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923.
  • [12] ' Ц САПП РФ. 1993. № 32. Ст. ЗОЮ. 2 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации, право вое регулирование. М., 1997; Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров. М., 1982; он же. Подготовка управленческих кадров (организационноправовые вопросы). М., 1981; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование). Автореферат дисс... доктора юрид. наук. Саратов, 1996; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996; Сергун П.П. Государственная служба орга нов внутренних дел Российской Федерации. Саратов, 1998; Лазарев Б.М. Го сударственная служба. М., 1993; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы, её правая форма и социальные функции // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997; Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24 и другие.
  • [13] ' См.: Табель о рангах. М., 1722. С. 5. 2 Устав о службе по определению от правительства. Свод Законов Российской империи / под ред. Н.Д. Мардухай-Болгоровского. Т. 3. СПб., 1912. 3 Свод Законов Российской империи. Т. 3. 4 Утверждён ВЦИК 23 (10) ноября 1917г Ц СУ РСФСР. 1917. № 3. С. 31. 5 // СУ РСФСР. 1923. № 1. Ст. 8.
  • [14] ’ // БНА. 1974. № 1. С. 3-6. 2 // ВВС СССР. 1987. № 12. Ст. 153. 3 // Юридический вестник. 1992. Ноябрь. № 22-24. С. 6. 4 // Юридический вестник. 1992. Ноябрь. № 22-24.С. 11. 5 // ВВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923.
  • [15] ' Президент РФ Указом от 23 августа 1994 года утвердил Положение о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией органов, со кращением штатов // СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2066. 2 Утверждённое Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267 (в редакции Указа Президента РФ от 29 апреля 1994 года № 841).
  • [16] // СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1758; СЗ РФ. 1998. № 44. Ст. 5464.
  • [17] И СЗ РФ.1998. № 43. Ст. 5354.
  • [18] См.: Тарановский В.Ф. Учебник энциклопедии права. М., 1917. С. 180. 186: Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922; Сперанская К. Об административном договоре // Вестник Верховного Суда СССР. 1928. № 3 (12): Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929 и др. 2 См.: Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений Ц Правоведение. 1990. № 5. С. 28-29 и другие. 3 Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л., 1970. С. 57.
  • [19] ’ Дёмин А.В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 15-21. 2 Новосёлов В.И. Административные договоры // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов, 1996. С. 12-17.
  • [20] ' Кашанина Т.В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Советское государство и право. 1992. № 2. С .124-126. 2
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >