Особенность административно-юрисдикционного (правоохранительного) процесса

Исполнительное производство

Дисциплинарное производство

  • 4) принцип обеспечения охраны прав субъектов административного процесса;
  • 5) принцип гласности административного процесса;
  • (^осуществление процесса на национальном языке;
  • 7) принцип быстроты (оперативности, экономичности, эф-ф с к г и в н ост и) и ро I lecca;
  • 8) принцип самостоятельности принятия решения;
  • 9) припцип двухступеппости административного процесса;
  • 10) принцип ответственности должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса и за принятый акт (решение, постановление и т.п.);
  • 11) принцип активности правоприменяющих органов;
  • 12) принцип интересов личности, общества и государства.

Глава 2 Субъекты административного процесса

  • 2.1. Граждане Российской Федерации (иностранные граждане, лица без гражданства): их административно- процессуальная правосубъектность и её гарантии.
  • 2.2. Общественные объединения: административно-процессуальная правосубъектность и гарантии.
  • 2.3. Юридические лица: административно-процессуальная правосубъектность и гарантии.
  • 2.4. Органы исполнительной власти (должностные лица) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, рассматривающие индивидуальные административные дела.

Глава 3 Правила производства по административным делам

  • 3.1. Демократические основы рассмотрения административных дел.
  • 3.2. Процессуальное положение лиц, участвующих в административно-процессуальной деятельности: права и обязан ности сторон; участие в производстве нескольких сторон; третьи лица; специалист; эксперт; переводчик; отвод; представительство; передача дела на рассмотрение другому органу: участие прокурора в производстве; участие представителей общественности в производстве по делу.
  • 3.3. Стадии производства:
  • 1) возбуждение административного производства;
  • 2) рассмотрепие дела (принятие решения);
  • 3) обжалование;
  • 4) исполнение решения.

Глава 4 Контрольно-надзорная деятельность за законностью и обоснованностью актов исполнительной власти

  • 4.1. Деятельность уполномоченного но правам человека в Российской Федерации (омбудсмена).
  • 4.2. Надзор органов прокуратуры Российской Федерации.

Раздел II ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

Глава 5 Административно-нормотворческий процесс цели; задачи; стадии; требования, предъявляемые к актам.

  • 5.1. Производство по принял ню постановлений и распоряжений правительства Российской Федерации.
  • 5.2. Производство но изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции.
  • 5.3. Производство по принятию нормотворческих актов субъектами Российской Федерации (главами исполнительной власти субъектов РФ, правительствами субъектов РФ. центральными органами специальной компетенции субъектов РФ).
  • 5.4. Производство по принятию внутриаппаратных актов нормотворческого характера иными субъектами, включая руководителей государственных учреждений, предприятий.

Глава 6 Административно-правонаделительный процесс - цели; задачи; стадии; требования, предъявляемые к актам.

  • 6.1. Производство по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления.
  • 6.2. Разрешительное производство.
  • 6.3. Регистрационное производство.
  • 6.4. Учредительное производство.
  • 6.5. Кадровое (служебное) производство, включающее:
  • 1) порядок поступления (правила приёма) на службу;
  • 2) порядок (правила) поощрения и продвижения по службе;
  • 3) аттестат! он ное производство;
  • 4) процедура гарантий для государственного служащего (тара 11 т и й н ое 11 ро и з водст во);
  • 6.6. /Хдмипистративно-договорное производство.
  • 6.7. Приватизационное производство.

АДМИНИСТРА ТИВНО -ЮРИСДИКЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС

1. Особенность административно-юрисдикционного (правоохранительного) процесса

Если рассмотренные нами выше два вида административно-процессуальной деятельности выделяются не всеми учёными, то с административно-юрисдикционным (правоохранительным) процессом вопрос обстоит иначе. Он признаётся всеми учёными-адмннистративистами, но с разным содержательным объёмом.

Одна группа учёных (Б.М. Лазарев. II.Г. Салищева, A ll. Шергин, и другие) сводит его лишь к применению административных мер взыскания и ставит знак равенства между административно-юрисдикции иным процессом и производством по делам об административных правонарушениях ’.

М.Я. Масленников даёт узкую трактовку понятия административно-юрисдикционного процесса, определяя его как урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную и правоохранительную деятельность органов государственного управления, а в предусмотренных законом случаях и иных органов и их должностных лиц и представителей общественных организаций по применению административно-правовых санкций при разрешении индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений, несвязанных с управленческим (служебным) подчинением. "При осуществлении этой деятельности, - продолжает далее автор, -выявляются и фиксируются факты совершения административных деликтов, производится разбирательство но ним (собственно правонарушение), исполняются принятые решения и разрешаются вопросы, связанные с их исполнением. Содержание административно - юрисдикционного процесса состоит в совершении его участниками процесса действий, регламентирован н ых административно-процессуальными нормами,

’ См.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. С. 18-21; она же. Административный процесс в СССР. С. 16; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 37 и другие.

которые обеспечивают реализацию соответствующих прав и обязанностей"1.

Такого же “узкого" взгляда но исследуемому понятию придерживается Л.Ф. Якимов, определяя административно-юрисдикционный процесс как “совокупность юридических действий по рассмотрению и разрешению дела об административном правонарушении” [1] .

Вторая группа авторов абсолютно обоснованно полагает, что нельзя отождествлять производство но делам об административных правонарушениях и административно-юрисдикци-онный процесс, ибо в последний могут включаться и иные виды административных производств по разрешению административно-правовых споров

Т.В. Кашанина и /.В. Кашанин к административно-юрисдикционной деятельности относят “деятельность по разрешению административно-правовых споров, споров между сторонами, регулируемых административным правом общественных отношений, которые возникают в связи со сложившимся у одной стороны впечатлением, что её права и обязанности нарушены. Такие споры могут возникать как между исполнительными органами, так и между исполнительными органами и управляемым субъектом. Они разрешаются в рамках производства по делам об административных правонарушениях, но жалобам граждан и юридических лиц, а также согласительных процедур". Вопрос о "согласительном производстве" является новым, а авторы его лишь называют, не комментируя.

В этой связи не понятно, почему данное производство характеризуется как административно-юрисдикционное, каково его содержание.

Наряду с названными видами административных производств Л. Г. Алёхин, Л.А. Кармолицкий, IO.M. Козлов включают дисциплинарное производство в состав административноюрисдикционного процесса 1.

Но мнению IO.C. Адушкина “блок правоохранительных административно-процессуальных производств представляет собой совокупность следующих пяти юрисдикционных производств: а) производство по рассмотрению административных споров; б) производство по рассмотрению жалоб граждан; в) производство по делам административного контроля;

г) производство по делам об административных проступках является наиболее подготовленным к процессуальной кодификации; д) производство но привлечению к дисциплинарной ответственности”[2] .

С одной стороны, данная классификация не является полной, так как представлена только юрисдикционными административными производствами, а с другой, в ней отсутствует единый критерий. Так, не понятно, почему выделяется, наряду с названными производствами, производство по делам административного контроля. Контроль - один из четырёх методов (способов) правоохранительной деятельности, закреплённых действующим законодательством. И если группировать производства по методам правоохранительной деятельности, то в таком случае можно было бы назвать и ещё три вида; производство по делам административного надзора; производство по делам административной контрольно-надзорной деятельности и производство по оказанию правовых услуг населению и организациям.

И. наконец, третья группа авторов, (В.Д. Сорокин, В.Л. Лория, Д.Н. Бахрах, и другие), взгляды которых разделяем и мы. помимо юрисдикционных производств, включает производства по применению мер административного принуждения.

Институт административного принуждения в юридической литературе и законодательстве разработан весьма основательно, по нам представляется обоснованной поправка Д.Н. Бахраха о том, что корректнее всё же говорить об административно-правовом принуждении, ибо история СССР и многих других стран даёт много свидетельств того, что административное принуждение намного шире административно-правового и часто было связано с произволом, насилием [3].

В зависимости от того, как понимают административноправовое принуждение и выделяют соответствующие административно- процессуальные производства по применению мер данного вида принуждения.

Как известно, этот вопрос решается в науке неоднозначно. Критерием, который положен в основу построения структуры. является отношение авторов к вопросу, может ли государственно-правовое принуждение применяться вне связи с правонарушением.

Представляется более обоснованным такую меру административно-правового принуждения, как административное задержание, относить всё же к мерам административно-пресекательным, хотя меры административного пресечения, в соответствии с распространённой точкой зрения в юридической! литературе, и содержат в себе меры процессуального обеспечения, имеющие основной целью гарантировать оперативное и законное рассмотрение дела о правонарушении и осуществление исполнительного производства.

Считаем, что административно-процессуальное производство по жалобам в силу его значимости, нормативной урегулированности целесообразнее выделить отдельно за пределы

правовосстановительной деятельности, ибо последняя применяется в целях восстановления прежнего положения вещей, что не всегда может соотноситься с жалобным производством (то есть, производством по жалобам, к примеру, при необоснованной и незаконной жалобе ни о каком возврате в первоначальное положение и речи быть не может).

В.А. Лория называет производство но делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления, классифицирует последние на следующие подвиды: а) производство по применению мер административного взыскания;

б) производство по применению мер дисциплинарного взыскания; в) производство по применению мер материальной ответственности; г) производство по применению мер административного пресечения и обеспечения '. Автор не выделяет из административного принуждения меры контрольно-превентивного (предупредительного) характера, что является не совсем обоснованным.

Производство по применению мер материальной ответственности (его в юридической литературе ещё называют производством по делам о возмещении материального ущерба в административном порядке), думается, логичнее отнести к восстановительному производству, которое в себе содержит меры административного принуждения восстановительного характера, применяемые с целью восстановить всё в первоначальное состояние (положение), возместить причинённый ущерб.

Структура комплексного производства но применению мер административного принуждения, по мнению О.К. Застрожной, состоит из двух производств: по применению административно-предупредительных мер и ио рассмотрению дел об ад мин и страт и в 11 ы х правонарушениях. II ос л ед нее реал 11 зу ет применение двух видов административно-предупредительных мер: пресечение и взыскания [4] . Представленная классификация является неполной и носит слишком обобщённый харак

тер. Данную классификацию, делящую по способу воздействия меры административно-правового принуждения на предупредительные, пресекательные и наказательные разделяют многие учёные-юристы, в частности: С.И. Коренев, В.Д. Сорокин, Л.Л. Попов, А.II. Шергин и другие.

Д.Н. Бахрах классифицирует меры административно-правового принуждения на три вида: восстановительные и пресекательные, прямо понуждающие к обеспечению правопорядка, а также взыскания как меры негативного стимулирования, побуждающие нарушителя и иных граждан не нарушать правовые нормы 1.

Пам представляется более полной, обоснованной следующая классификация мер административного принуждения: I) контрольно-предупредительные меры: а) меры административного принуждения, применяемые в силу государственной необходимости; б) контрольно-предупредительные меры (учётно-регистрационного характера); 2) меры административного пресечения; 3) меры процессуального обеспечения; 4) восстановительные; 5) административные взыскания.

Административно-юрисдикционный процесс, являясь видом административно-процессуальной деятельности, обладает всеми свойственными последней признаками, а также ему присущи следующие особенности (черты), которые позволяют его рассматривать в качестве самостоятельного административно-правоприменительного процесса.

  • 1. Данный вид административного процесса охватывает правоприменительную деятельность юрисдикционного (правоохранительного), принудительного характера публичной администрации.
  • 2. Содержательная сторона административно-юрисдикционного процесса направлена на: разбирательство споров; применение мер административного и дисциплинарного принуждения и осуществление деятельности по исполнению судебных решений.

’ См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. Часть 2. Принуждение по административному праву. С. 10,13.

  • 3. Признак состязательности характерен данному процессу. Во-первых, должен весь административно-юрисдикционный процесс в деталях регламентироваться законом; во-вторых, данный процесс предполагает активность всех участников, хотя бремя доказывания в соответствии с действующим законодательством возлагается на субъектов, рассматривающих дело; и. в-третьих, состязательность имеет место не только при разрешении правовых споров (конфликтов), но и при применении мер административного и дисциплинарного принуждения, а также при исполнении государственного принуждения.
  • 4. Назначение административно-юрисдикционного процесса выясняется посредством функций, которые при всей их индивидуальности и специфичности являются производными от функций права.

Административно-юрисдикционный процесс всем своим назначением и содержанием призван осуществлять охранительную функцию, которая реализуется при разрешении споров, применении принудительных мер, а также в процессе исполнения государственного принуждения. Особенностью охранительной функции данного вида административного процесса является то, что она оказывает принудительное воздействие на сознание людей, а также содержит возможность использования контрольно-предупредительных мер в целях устранения причин, порождающих правовые конфликты.

Воспитательная функция административно-юрисдикционного процесса получила своё закрепление и дальнейшее развитие в правовой системе. Действующее законодательство не только ставит перед юрисдикционными органами задачу воспитания дисциплины, но и закрепляет такие организационные формы, .способствующие активному, благонравственному воздействию на субъектов, как: публичное оглашение административно-юрисдикционного решения, выездные заседания, вынесение частных определений о необходимости выявления условий и причин, способствующих возникновению правовых конфликтов и т.п.

Большое воспитательное значение имеют правильная, чёткая организация, культура административно-юрисдикционного процесса, которые обоснованно рассматриваются в литературе в качестве факторов, определяющих законность. Вместе с тем, как показали проведённые исследования, основополагающим средством воспитательного воздействия в исследуемой форме деятельности является сам законный и обоснованный акт, который повышает авторитет юрисдикционного органа, формирует позитивное мнение участников и других субъектов, а также способствует воспитанию уважительного отношения к закону.

Регулятивная функция присуща административно-юрисдикционному процессу в силу того, что последний является видом административно-применительного процесса и носит индивидуальный, подзаконный (поднормативный) характер. Она в определённой мере отражает управленческий аспект. Когда в управлении нормы права позитивного характера не срабатывают (не выполняются), то к действию подключаются “корректирующие” нормы принудительного характера (акты юрисдикции). Этим восстанавливается произошедший сбой в правовой системе и обеспечивается правопорядок.

5. В отличие от правосудия в качестве специфической черты административно-юрисдикционного процесса следует назвать множественность и неоднородность субъектов, его осуществляющих.

А. 10. Якимовым впервые глубоко и комплексно проанализировано понятие и содержание статуса субъекта административной юрисдикции. Автор предлагает ввести в научный оборот, что весьма актуально, такие понятия, как “общий статус субъекта административной юрисдикции” (включая в себя универсальные права и обязанности по рассмотрению и разрешению дел) и “специальный статус субъекта административной юрисдикции" (характеризующий место того или иного субъекта в их системе, определяя конкретные категории дел, подлежащих рассмотрению, и особенности административноюрисдикционного производства)1.

Мы считаем целесообразным использование следующих оснований классификации субъектов административно-юрисдикционного процесса.

По месту в системе исполнительных органов публичной власти различают: 1) представители судебной власти; 2) представители и органы исполнительной власти; 3) выборные должностные лица и органы местного самоуправления.

По объёму предметной административно-юрисдикционной компетенции выделяют субъектов: 1) общей (межотраслевой) компетенции (в частности, административные комиссии); 2) специальной компетенции (например, судьи); 3) отраслевой компетенции (лица различных должностных категорий органов государственных инспекций и т.п.).

По характеру функциональной административно-юрисдикционной компетенции отличают; 1) субъектов административной юрисдикции в первой инстанции (комиссии по делам несовершеннолетних и др.); 2) субъектов административной юрисдикции во второй инстанции (в частности, руководители МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации); 3) субъектов административной юрисдикции, выступающих в качестве как первой, так и второй инстанции (к примеру, начальник Главного центра Единой системы управления воздушным движением Российской Федерации и его заместители).

По особенностям процессуальной компетенции, связанным с порядком рассмотрения и разрешения дел, субъекты делятся на: 1) коллегиальные (в частности, комиссии по борьбе с пьянством); 2) единоличные (должностные лица различных органов транспорт и т.п.).

Административно-юрисдикционный процесс - вид административно-процессуальной деятельности, регламентирующий правоприменительную деятельность юрисдикционного,

’См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. Дисс... доктора юрид. наук (на правах рукописи). М., 1996.

принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемая в административно-процессуальной форме.

Административно-юрисдикционный процесс осуществляется в соответствии с принципами, которые являлись предметом научного исследования учёных-административистов.

Нами были рассмотрены принципы административно-процессуальной деятельности, которые в полной мере применимы к такому его виду как административно-юрисдикционный процесс. В силу того, что последний неразрывно связан с административным судопроизводством и иным рассмотрением споров, а также с учётом Конституции Российской Федерации. принципы административно-юрисдикционного процесса можно дополнить принципами: состязательности, непосредственности, устности, презумпцией невиновности.

Принцип состязательности административно-юрисдикционного процесса вытекает из статьи 123 Конституции России, где установлено, что судопроизводство (и административное в том числе) осуществляется па основе состязательности. Но реализация в административно-юрисдикционной деятельности данного принципа связана с большим и сложностями, ибо в соответствии с действующим законодательством число субъектов административной юрисдикции весьма значительно.

Два взаимосвязанных принципа непосредственности и устности процесса закреплены в статье 258 КоАП РСФСР, где предусмотрено оглашение протокола об административном правонарушении, заслушивание лиц, участвующих в деле. Тем не менее, названные принципы нуждаются в соответствующей законодательной доработке.

Важное значение имеет принцип презумпции невиновности, основополагающие начала которого заложены в статье 49 Конституции России, и установлено, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его невиновность не будет доказана в предусмотренном законе порядке, причём обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности соответствующего лица толкуются в его пользу. Данный принцип вытекает и из административного законодательства. Так, статья 259 КоАП РСФСР бремя доказывания виновности возлагает на обвинителя, а привлекаемый вправе доказывать свою невиновность, но не обязан.

Административно -юрисдикционные производства

Применительно к административно-юрисдикционному процессу трудно говорить о какой-либо устоявшейся системе взглядов по вопросу научной классификации его производств Тем не менее, процесс систематизации юрисдикционных производств находится в стадии формирования, а в юридической литературе по этому вопросу высказываются мнения различного характера.

Одни учёные (Н.Г. Салищева и другие) рассматриваю! производства с учётом содержания деятельности субъектов.

Другие (в частности, А.П. Шергин) выделяют в зависимости от порядка разрешения следующие виды: 1) обычное производство по делам об административных правонарушениях или производство в органе административной юрисдикции (иными словами, производство в органе административной юрисдикции первой инстанции); 2) ускоренное или упрощённое производство в отношении незначительных административных правонарушений; 3) специальное производство по применению административных взысканий за совершение преступлений, не представляющих большой общественной опасности; 4) производство в органе административной юрисдикции второй инстанции.

А.10. Якимов рекомендует использовать такой критерий классификации как процессуальное основание или механизм возникновения административно-юрисдикционного производства, в соответствии с которым определяет виды:

  • 1. Административно-юрисдикционное производство в первой инстанции, где выделяются обычные и упрощённые (ускоренные) разновидности. Под ускоренным административно-юрисдикционным производством понимает рассмотрение в течение суток дел о нарушениях, влекущих применение административного ареста, что требует установления целого ряда процессуальных гарантий обеспечения прав гражданина, привлекаемого к ответственности. Третьей разновидностью административно-юрисдикционного производства в первой инстанции A.IO. Якимов называет особое производство и относит к нему производство, осуществляемое в отношении несовершеннолетних лиц. привлекаемых к ответственности комиссиями по делам несовершеннолетних. Данное предложение, по нашему мнению, заслуживает поддержки.
  • 2. Административно-юрисдикционное производство во второй инстанции, где учёный выделяет такие разновидности, как: обычное производство - рассмотрение жалобы или протеста на постановление по делу; особое производство, согласно статье 274 КоАП РСФСР связанное с пересмотром постановлений судей и начальников органов внутренних дел по некоторым составам административных правонарушений соответственно председателями вышестоящих судов и начальниками вышестоящих органов внутренних дел. Также А.10. Якимов ставит вопрос об ускоренном производстве применительно к рассмотрению жалобы об административном аресте или протеста на такое постановление (когда срок отбывания ареста истёк).

С.И. Котюргин, используя иную терминологию, высказывает весьма своеобразную позицию по исследуемому вопросу. Он обычное производство именует общим, упрощённое - усеченным, особое - по усиленному варианту, а так же предлагает выделение в качестве особого производства наложение штрафа за нарушение порядка в судебном заседании в соответствии со статьёй 263 УПК РСФСР и статьёй 149 ГПК РСФСР, поскольку, по его мнению, в этом случае имеет мусто нарушение общественного порядка, из чего вытекает административно-правовая природа такого штрафа 1. Мы считаем, что в данном случае речь идёт о процессуальной ответственности, а отнесение такого производства к административно-юрисдикционному является крайне ошибочным.

Достаточно большая группа учёных в качестве единого критерия берёт за основу характер функций управления соответствующих субъектов [5] .

М ногие названные адм ин истратив но-юрисдикционные производства сейчас не существуют в силу серьёзного изменения административного законодательства, это - во-первых. Л во-вторых, названы лишь производства но привлечению к административной ответственности, что свидетельствует о весьма узкой трактовке административно-юрисдикционного процесса и не совсем, но нашему мнению, является исчерпывающим.

Из рассмотренного мы видим, что термин “юрисдикционное производство" несёт в себе различную смысловую и правовую нагрузку.

Во-первых, это - определённые правоотношения, охраняемые названным производством, отличающиеся предметной характеристикой и взаимосвязанностью с соответствующими материальными отношениями. Обособленность и завершённость предполагает юрисдикционный (правоохранительный) цикл, обеспечивающий ту или иную совокупность родственных правоотношений с момента возникновения юридического спора и до его разрешения.

Во-вторых, под термином “производство” понимают и отличную от других производств процедуру рассмотрения юри-дических дел.

В-третьих, он означает принятие по делу решения, несходного с решением в другом производстве.

Но с термином “производство" в литературе связывают понятие и другого содержания, в этом случае названный термин обозначает лишь способ действия (“modus operandi” - лат.). Понятия этого уровня называются “процессуальными производствами" и классифицируются на такие виды, как: 1) производство в органе административной юрисдикции первой инстанции; 2) ускоренное производство; 3) специальное производство по применению административных взысканий по делам одеяниях, содержащих признаки преступлений, не представляющих большой общественной опасности; 4) в органе административной юрисдикции второй инстанции.

Мы полагаем, что в первом случае смысл термина “юрисдикционное производство” гораздо шире, объёмнее и именно в таком понимании его следует рассматривать как составляющее административно-юрисдикционного процесса. Нам представляется весьма конструктивной позиция тех авторов, которые функциональные свойства административно-юрисдикционного процесса определяют в качестве классификационного критерия и в связи с чем выделяют административно - юрисдикционные производства по характеру разбирательства уже индивидуально-конкретных дел.

В связи с вышеизложенным мы считаем возможным выделить следующие виды административно-юрисдикционных производств: а) исполнительное производство (деятельность по исполнению актов с применением мер принуждения); б) административно-процессуальное производство (деятельность по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами ответственности); в) дисциплинарное производство; г) производство по жалобам;

д) производство по делам об административных правонарушениях.

2. Исполнительное производство

В арбитражном, гражданском, административно-юрисдикционном процессах чётко обозначена стадия исполнения. Элементы исполнительного производства можно выделить в бюджетном, избирательном и уголовных процессах.

Исполнение, к примеру, бюджета не ограничивается лишь опубликованием или заслушиванием отчёта об исполнении, то есть, организационно-техническими действиями, а требует активной, разносторонней, организаторской, правоприменительной деятельности исполнительной власти. По этой причине конституционные процессы не включают исполнительной деятельности. Уголовно-процессуальное право дистанцируется от исполнения ряда наказаний (лишения свободы и других).

После принятия в 1997 году федеральных законов “О судебных приставах” и “Об исполнительном производстве” 1 стало более очевидным, что принудительное исполнение судебных актов и актов других органов в Российской Федерации возлагается на учреждения Министерства юстиции Российской Федерации: службу судебных приставов, уголовно-исполнительные органы и учреждения. Значительно увеличилась роль исполнительной власти, административно-правового начала в “принудительном исполнении судебных актов..., а также актов других органов, которым предоставлено право возлагать... обязанности по передаче денежных средств и иного имущества...”2.

На доминирующую, основную роль органов исполнительной власти и руководимых ими служб, учреждений в исполнении всех решений, законов, приговоров и других правовых актов неоднократно указывали, что в свою очередь может послужить основанием для постановления вопроса о едином административно-исполнительном производстве. Названные фе-

' Ц СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.

2 Ц СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.

деральные законы (“О судебных приставах” и “Об исполнительном производстве"), содержащие в большинстве своём административно-правовые нормы, служат убедительным доказательством увеличивающийся роли административно-правового начала в принудительном исполнительстве.

Вместе с тем следует отметить, что в юридической литературе диапазон взглядов на место исполнительного производства в системе права довольно широк. Не вдаваясь в детали, отметим лишь основные моменты, позволяющие взглянуть на данное производство в обобщенном виде. Одни учёные (IO.K. Осипов и другие) традиционно рассматривают исполнительное производство по судебному решению как завершающую стадию гражданского процессуального права.

Но ведь действующее законодательство (ст. 338 ГПК РСФСР) урегулировывает за стадией исполнения исполнение и постановлений судов общей юрисдикции, и постановлений иных юрисдикционных органов. В связи с чем мы не разделяем данной позиции, считаем, что она необоснованна пи с теоретической, пи с практической, пи с законодательной стороны. Главная цель исполнения, вытекающая из законодательства, - обеспечение реализации положений соответствующего судебного и несудебного акта без соблюдения гарантий, свойственных судебной процессуальной форме, что даёт основания рассматривать исполнение в качестве юрисдикционного производства административного процесса.

Многие же представители российской юридической науки XIX- начала XX в. отмечали, что исполнительное производство носит в непроцессуальный характер, так как является бесспорным, или относили его к полицейскому праву '.

В литературе высказано предложение рассматривать нормативно-правовые акты, регулирующие исполнительное нро-

’ См.: Михайлов М.М. Русское гражданское судопроизводство в историческом его развитии от Уложения 1649 года до издания Свода законов. Спб. 1856. С. 11-12; Гордон В.М. Понятие гСроцесса в науке гражданского судопроизводства. Ярославль, 1901. С. 18; Гот.метен А.Х. Юридическая квалификация гражданского процесса. Казань, 1916. С. 12-13, 22-23. изводство, в качестве комплексной отрасли, имеющей определённую юридическую целостность и специфику. Так, М.К. Юков пишет, что производство но исполнению судебных решений и решений иных юрисдикционных органов - это не стадия гражданского процесса, а отношения, возникающие в связи с исполнением решений юрисдикционных органов, являются предметом самостоятел ыюй отрасли права -исполнительного права, которая, но мнению учёного, представляет собой юридическую целостность, имеет свой особый предмет и особый метод правового регулирования, собственные принципы и общие положения. “Исполнительное производство. - далее указывает М.К. Юков. - является целостным и относительно самостоятельным правовым образованием, регулирующим отношения, возникающие при исполнении постановлений судов и иных юрисдикционных органов, и вряд ли можно рассматривать его составной частью гражданского процессуального права. Отношения, возникающие при исполнении решений различных юридических органов, и гражданские процессуальные отношения не являются однородными" .

Приведённая точка зрения, безусловно, заслуживает внимания в силу её научной аргументированности, специфичности. Однако пока трудно согласиться с предложением о создании специализированной, комплексной отрасли исполнительного производства и считаем, что для этого нет пи теоретического, ни практического, ни достаточного законодательного поля.

Нам представляется, что учёные, рассматривающие исполнительное производство как подразделение системы гражданского процессуального нрава, не учитывают сложности, многогранности и богатого содержания отношений, связанных с защитой прав и охраняемых законом интересов граждан.

Действительно, во-первых, сторонами в исполнительном производстве могут быть лица, которые нс являются субьек-

1

См.: Юков М.К. Теоретические проблемы системы гражданско-процессуального права. С. 16-17, 155-191.

там и гражданского процесса, к примеру, участники арбитражного процесса, третейских судов и другие.

Во-вторых, относить нормы исполнительного производства в систему гражданского процессуального нрава на основе общности их принципов также является недостаточно мотивированным. Поскольку многие принципы гражданского процесса в исполнительном производстве не действуют, а некоторые обслуживают и другие отрасли права, например, уголовного, административного процесса. Верной, с нашей точки зрения, по данному вопросу является позиция М.А. Чечиной, которая подчёркивает, что не следует преувеличивать значение принципов в определении самостоятельности отрасли. Отдельно взятый принцип, несколько принципов, как и система в целом, без предмета и метода, нс могут рассматриваться в качестве критерия разделения права на отрасли '.

И. наконец, в-третьих, согласно статье 338 ГПК РСФСР, исполняются в процессе исполнительного производства не только судебные решения и определения, но и постановления многих других юрисдикционных органов, например, исполнительные надписи нотариальных органов; мировые соглашения, утверждённые судами различных видов; неоплаченные в срок платёжные требования, акцептованные плательщиком; решения третейских судов; решения комиссии по трудовым спорам; постановления административных органов или должностных лиц, которых законодатель уполномочивает производить взыскания с граждан в бесспорном порядке и другие. Из чего очевидно, что отношения, возникающие при исполнительстве, выходят за границы гражданско-процессуальных отношений.

Пам представляется обоснованным рассматривать исполнительное производство как юридическую деятельность, протекающую вне рамок судебного процесса и требующую целостного правового регулирования, ведь судебным актом уже ус тановлены права и обязанности сторон, а для должника выбор вариантов поведения ограничен, поскольку он обязан исполнить принятое решение. Диспозитивность характерна только для действия взыскателя. В силу названного исполнительное производство в доктринальном, нормотворческом и правоприменительном аспектах следует толковать как административное право со всеми вытекающими для данного вывода последствиями.

Таким образом, в исполнительном производстве отсутствует спор о нраве, здесь уже речь может идти только о быстром и эффективном исполнении предписаний, закреплённых во вступившем в законодательную силу правоприменительном акте. Действующее законодательство широко трактует исполнительное производство, включая деятельность всех субъектов принудительной реализации исполнительных актов. В подтверждение сказанного проект ГПК РФ вообще не содержит раздела “Об исполнительном производстве” 1.

Согласно конституционному принципу разделения властей судебные органы, наконец, освободились от несвойственной им функции но руководству работой судебных исполнителей, а созданные в соответствии с федеральными законами 1997 года [6] службы исполнительной власти призваны осуществлять принудительное исполнение постановлений судов и иных органов на основе норм административного процесса.

Мы не разделяем мнения A.l I. Сарычева о том, что в “правовой теории существует проблема выведения исполнительного производства за рамки гражданского, арбитражного, конституционного и административного судопроизводства и становление его в качестве самостоятельной отрасли российского права" ?.

Полагаем, что в настоящий период необходимые законодательные. практические, научные факторы для выделения исполнительного производства в отдельную производственную отрасль права отсутствуют. Мы-определяем исполнительное производство как вид административно-юрисдикционного процесса со всеми признаками, присущими последнему.

Хотелось бы отметить, что существующая правовая база исполнительного производства в Российской Федерации не обеспечивает надлежащего осуществления исполнительной деятельности. До сих пор действует Инструкция об иснолнителыюм производстве № 22, утверждённая Министерством юстиции СССР 15 ноября 1985 года; Временная инструкция Министерства юстиции РФ “О порядке удержания алиментов по исполнительным документам, переданным для производства взыскания предприятиям, учреждениям и организациям” ’, “Временное положение о порядке обращения взыскания па имущество организаций” от 14 февраля 1996 года № 199, утверждённое Указом Президента РФ [7] .

Наличие множества разнообразных, противоречивых актов, имеющих различную юридическую силу, служит основанием для разработки и принятия самостоятельного нормативного акта в виде специального закона или Кодекса об исполнительном производстве. Последнее нам представляется предпочтительнее, да и кодификация норм исполнительного производства будет способствовать существенному улучшению качества правового регулирования административно-юрисдикционного исполнительного производства. В соответствии с действующим законодательством можно назвать следующие основные меры принудительного исполнения в Российской Федерации.

А. Обращение взыскания на имущество должника - юридического лица, которое регламентируется такими нормативны

ми актами, как: Арбитражным процессуальным кодексом РФ 1. ГК РФ. Временным положением о порядке обращения взыскания на имущество организации [8] . письмом Минюста Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 июля 1994 года №№ 06-73.54-94, С 1-17.03.476 “О порядке обращения взыскания на имущество юридических лиц”, а также письмом Госналогслужбы Российской Федерации и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации от 19, 20 июля 1996 года №№ 11 В-6-10/422. ВВ-1539 “Об обращении взыскания на имущество организаций” и 11 остановлен нем Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 .

Безусловно, произошедшие в последнее время изменения в материальном и процессуальном законодательстве вызывают необходимость разработки Инструкции об исполнительном производстве, отвечающей современным задачам и содержащей раздел “Особенности обращения взыскания на имущество юридических лиц”, а также Положения о порядке и условиях хранения арестованного и изъятого имущества.

Б. Взыскание по исполнительным документам с физических лиц достаточно полно регулируется разделом V КоАП РСФСР, а также главой 36 ГПК РСФСР и главой II Инструкции об исполнительном производстве. В юридической литературе весьма аргументировано обосновывается необходимость нормативного закрепления: перечня имущества должника-физи-ческого лица, па которое может быть обращено взыскание; процедуры наложения ареста на имущество; гарантий должника от необоснованных действий судебного пристава и иных лиц принудительного исполнения и т.п. А для недобросовест

ных должников предлагается по аналогии с законодательством некоторых государств установить административную ответственность в виде ареста до 15 суток, который мог бы налагать судья по представлению судебного пристава-исполнителя.

В. Обращение взыскания на ценные бумаги. Ценные бумаги относятся к движимому имуществу, и соответственно, на них распространяются правила обращения взысканий на данный вид имущества. Согласно пункту 1 статьи 46 Федерального закона от 21 июля 1997 года "Об исполнительном производстве"1 обращение взыскания на имущество должника состоит из его ареста (описи), изъятия и принудительной реализации.

Правительством Российской Федерации 12 августа 1998 года принято постановление № 934 “Об утверждении Порядка наложения ареста на ценные бумаги”[9] , которое определяет процедуру наложения судебным приставом-исполнителем ареста на ценные бумаги должника при обращении взыскания на его имущество на основании соответствующего документа.

Арест (опись) ценных бумаг. Согласно пункту 8 статьи 51 Федерального закона “Об исполнительном производстве" арест на ценные бумаги налагается в порядке, определяемом вышеназванном постановлением Правительства Российской Федерации. При наложении ареста на ценные бумаги (за исключением ценных бумаг предъявителя) судебный пристав-исполнитель обязан убедиться в праве собственности должника па них. При этом следует иметь в виду, что сертификат ценных бумаг является документом, удостоверяющим совокупность прав на указанное в сертификате количество ценных бумаг. В связи с чем арест должен налагаться на сами ценные бумаги, а не на сертификат.

Арест на документарные ценные бумаги налагается но месту их нахождения, а на бездокументальные ценные бумаги -по месту учёта нрав владельца этих бумаг. Наложенный на

ценные бумаги арест распространяется также на ценные бумаги, полученные в результате их конвертации или обмена. Судебным приставом-исполнителем о наложении ареста на ценные бумаги составляется акт ареста ценных бумаг, в котором указываются: общее количество арестованных ценных бумаг, их вид и номинальная стоимость, государственный регистрационный номер, сведения об эмитенте, месте учёта прав владельца ценных бумаг, а также о документе, удостоверяющем право собственности должника па арестованные ценные бумаги.

После наложения ареста судебный пристав-исполнитель либо изымает ценные бумаги с передачей их на хранение в специализированной организации, имеющей соответствующую лицензию, либо передаёт ценные бумаги на хранение их владельцу, а также может принять решение об ограничении владельца ценных бумаг в праве пользования ими, о чём выносит соответствующее постановление. Все названные процедуры оформляются в соответствии с пунктом 4 “Порядка о наложении ареста на ценные бумаги" актом ареста ценных бумаг с вручением копий должнику или должностному лицу указанной организации.

Изъятие правоустанавливающих документов необходимо ДЛН предаврадеппя продажи пенных Сумм должником. Документами, подтверждающими право собственности на ценные бумаги, могут быть: выписка из реестра акционеров: документы, выданные депозитарием, другие правоустанавливающие документы (договоры, передаточные распоряжения и т.д.). Изъятие бездокументарных ценных бумаг не производится согласно пункту 4 “Порядка о наложении ареста на ценные бумаги”.

Хранение бездокументарных ценных бумаг осуществляет депозитарий. Если же судебный пристав но имеющимся у него основаниям полагает, что хранение бездокументарных ценных бумаг депозитарием способно затруднить исполнительное производство или сделать его невозможным, он обязан отдать распоражение должнику о передаче на хранение арестованных бездокументарных ценных бумаг другому депозитарию.

Допускается пользование арестованными ценными бумагами при их хранении только в интересах своевременного, полного и правильного выполнения исполнительного документа.

Должник или специализированная организация, которым переданы па хранение ценные бумаги, обязаны по ценным бумагам с установленным сроком платежа или сроком погашения в случае наступления платежа принимать меры к истребованию денежных средств с дальнейшим их зачислением на депозитный счёт соответствующего подразделения судебных приставов (пункт 8 “Порядка наложения ареста на ценные бумаги"). Министерство юстиции Российской Федерации определяет перечень страховых организаций, с которыми в целях обеспечения сохранности арестованных ценных бумаг, переданных на хранение, возмещения убытков в случае их утраты или недостачи могут быть заключены договоры хранения имущественного страхования в порядке, определённом законодательством Российской Федерации. Доходы, полученные по арестованным ценным бумагам, подлежат зачислению эмитентом на депозитный счёт соответствующего подразделения службы судебных приставов с последующим направлением их на погашение задолжности должника (пункт 9 “Порядка наложения ареста на ценные бумаги).

Принудительная реализация ценных бумаг. В соответствии со статьёй 54 Федерального закона “Об исполнительном производстве" реализация арестованного имущества независимо от оснований ареста и видов имущества производится путём его продажи в двухмесячный срок со дня наложения ареста (если иное нс предусмотрено федеральным законом) специализированной организацией на комиссионных и иных договорных началах. Следовательно, правом продажи акций в качестве специализированной организации обладает профессиональный участник рынка ценных бумаг, имеющий лицензию на осуществление брокерской деятельности и действующий на основании договоров поручения или комиссии, заключаемых со службой судебных приставов или управлением юстиции.

Г. Взыскание с предприятий и организаций задолжности по оплате труда осуществляется в порядке статьи 35 ГНК РСФСР. Принимая во внимание социальную значимость и остроту проблемы современной выплаты заработной платы, в науке предлагаются различные варианты разрешения *.

Д. Особенности исполнения судебных актов других органов по возмещению ущерба, причинённого органами государственной власти и органами местного самоуправления, заключается в следующем. Хотя гражданское законодательство и предусматривает особые правила ответственности государства за нарушение гражданских прав и охраняемых законом интересов, существует острая необходимость разработки законопроекта о порядке возмещения ущерба в соответствии со статьёй 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации, что значимо повысит качество административного юрисдикционно-исполнительного производства. В данный период получается, что фактически Российская Федерация не отвечает по своим обязательствам, а к ответственности можно привлечь лишь должностных лиц государственных органов, да и только к уголовной, административной или дисциплинарной.

Е. Исполнение решений иностранных судов и арбитражей в России регламентируется статьёй 437 ГПК РСФСР, Инструк-

' Так, в частности, если заработная плата работникам предприятия не выплачивается в период введения моратория, несмотря на вступление в законную силу судебного решения, судебный исполнитель вправе поставить пе ред судом, вынесшим решение, вопрос об отсрочке исполнения решения в порядке статьи 355 ГПК РСФСР. А при несогласии взыскателей с указанным определением взыскатели вправе обжаловать его в вышестоящий суд. Согласно части 2 статьи 18 Закона Российской Федерации “О несостоятельности (банк ротстве) предприятий” все претензии имущественного характера с момента признания должника несостоятельным (банкротом) и принятия решения об открытии конкурсного производства могут быть предъявлены к должнику только в рамках конкурсного производства.

цией о порядке оказания судами и органами нотариата СССР правовой помощи учреждениям юстиции иностранных государств и о порядке обращения за правовой помощью к этим учреждениям, утверждённой Министром юстиции СССР 22 февраля 1972 года, пунктами 221-223 Инструкции об исполнительном производстве от 15 ноября 1985 года № 22, а также положениями Указа Президента Верховного Совета СССР от 21 июня 1988 года № 9131 '. Из названного законодательства вытекает, что процедура признания или разрешения принудительного исполнения иностранного судебного решения на территории России либо регулируется соответствующими международными договорами, либо в соответствии с нормами вышеназванного Указа Президиума Верховного Совета СССР от 2I июля 1988 года, который устанавливает порядок, форму подачи ходатайства о разрешении принудительного исполнения решения, порядок его рассмотрения, основания отказа в разрешении принудительного исполнения и т.д. Вопрос о разрешении принудительного исполнения решения иностранного суда рассматривается (согласно статье 2 Указа) но ходатайству взыскателя судом общей юрисдикции или арбитражным судом субъекта РФ ио месту жительства (нахождения) должника, а если должник не имеет места жительства (нахождения) в России либо место жительства (нахождения) неизвестно - но месту нахождения его имущества. Ходатайство о разрешении принудительного исполнения решения иностранного суда и последующие действия по принудительному исполнению судебного решения рассматриваются в Российской Федерации на основе российского законодательства. Что же касается практической стороны вопроса - то прецеденты вообще отсутствуют, хотя проблема исполнения решений судов по административным делам применительно к государствам-участникам СНГ не снята с повестки дня и требует своей процессуальной детализации.

' // ВВВ СССР. 1988. № 26. Ст. 427.

Ё. Исполнение Российских судебных решений за границей регламентируется зарубежным законодательством на базе двухсторонних соглашений, допускающих регламентацию в своей сфере решений судов. АПК РФ не регулирует вопрос о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов. Действует принцип статьи 437 ГПК РСФСР в соответствии с которым, решения иностранных судов только тогда приводятся в исполнение в Российской Федерации, когда это предусмотрено договором на уровне государств.

Также следует отметить, что выбор вида арбитражного суда за границей осложнён тем, что используемый в российском законодательстве термин “арбитражный суд” относится к государственным экономическим судам, в других же странах этот термин употребляется исключительно для таких органов, которые создаются по договорённости сторон (третейские суды), что вызывает необходимость включения в договор соответствующих уточнений. Объявленное решение суда должно быть приведено в исполнение в течение трёх лет с момента вступления решения в силу.

Законодательство о международных решениях арбитражного суда, действующее в настоящий период в Российской Федерации при Торгово-промышленной палате по содержанию в основном повторяет модельный закон, принятый в 1993 году Комиссией Объединённых Наций для международного права по делам торговли. Раньше нормы но международным арбитражным решениям содержались в специальных правовых актах о статусе и формах деятельности постоянных арбитражных органов при Торгово-промышленной палате СССР.

Ж. Анализ международных договоров с участием России по вопросам исполнительного производства позволяет говорить о сложностях исследуемого вопроса, вызванных громоздкой и многоступенчатой процедурой передачи судебных документов. Правовым основанием признания и приведения в исполнение решений иностранных судов является Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях но гражданским, семейным и уголовным делам, согласно которой любое государство- участник взаимно признаёт и исполняет решения судебных органов государств-участников. В соответствии с Конвенцией, порядок принудительного исполнения судебного решения определяется по законодательству государства, на территории которого должно быть осуществлено принудительное исполнение.

Признание и исполнение иностранных судебных решений по гражданским делам регламентируется и двухсторонними договорами, к примеру. Конвенция между СССР и Итальянской Республикой о правовой помощи по гражданским делам. Согласно статье 23 названной Конвенции судебные решения, вынесенные учреждениями одной Договаривающейся Стороны, которые приняты на территории другой Договаривающейся Стороны, подлежат исполнению на её территории, если они подлежат исполнению и в государстве, в котором они были вынесены. Процедура признания и исполнения судебных решений определяется законодательством государства, на территории которого решение должно быть признано или исполнено.

Исследования имеющегося законодательства позволяют учёным ставить вопрос о создании современного механизма передачи судебных документов в любую страну мира через присоединение к общепринятым международным договорам универсального характера и эффективного механизма исполнения решений российских судов за рубежом и зарубежных судов в России посредством его закрепления в международных договорах с участием Российской Федерации.

  • 3. Особенности исполнения решений арбитражных, хозяйственных и экономических су бое на территории государств -участников СНГ закреплены Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации с Высшими Арбитражными (хозяйственными) судами Республик Казахстан, Украины и Республики Беларусь *. Однако, многие процедурные аспекты исполнительного производства ждут своего разрешения, в част-
  • 1 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1993. № 2. С, 88-94.

пости, вопрос о том, в каком порядке и какие учреждения государств обязаны исполнять названные судебные решения.

В настоящий период согласно национальному законодательству государств-участников СИГ решения арбитражных, хозяйственных и экономических судов исполняются, как правило, соответствующими банками, обслуживающими должников путём списания присуждённых сумм с их счетов в тех лишь случаях, когда возникает необходимость обращения взыскания на имущество должника, то исполнение осуществляется судеб н ы м и с п о л н и телем.

В данный период идёт процесс доработки проекта Соглашения о порядке взаимного исполнения решений арбитражных, хозяйственных и экономических судов на территориях государств-участников Содружества 11езависимых Государств, в котором Высшим Арбитражным Судом РФ, Правовым Консультативным Советом, Министерствами юстиции, председателями арбитражных, хозяйственных и экономических судов других государств-участников Содружества высказываются ряд предложений по правовой регламентации административного юрисдикционно-исполнительного производства на территориях государств-участников CHI'.

Мы кратко остановимся на освещении дисциплинарного производства, другие же названные административно-юрисдикционные производства будут предметом нашего рассмотрения в других главах.

3. Дисциплинарное производство

Исследуемое производство (в большинстве его разновидностей) осуществляется в административно-процессуальных формах. Учитывая, что рассмотрение данnoii проблемы должно служить, на наш взгляд, предметом отдельного обстоятельного исследования, ограничимся рассмотрением в рамках данной работы вопросов, представляющих собой основополагающие положения дисциплинарного производства.

В юридической литературе дисциплинарному производству уделялось внимание в работах таких учёных, как: Д.Н. Бахрах ', В.Д. Сорокин 2, В.М. Манохин л, И. А. Галаган 4 и многих других.

Монография IO.C. Адушкина “Дисциплинарное производство в СССР’’ 5 посвящена комплексному исследованию дисциплинарного производства, анализу основных его сторон, характеризующих это производство как административно-процессуальный институт.

Особенность дисциплинарного принуждения заключается в том. что оно регулируется многими отраслями права (трудового, уголовного, административного). Предмет исследования трудового и уголовно-исполнительного производства также относится и к административному процессу.

С начала 80-х годов в юриспруденции перестали отождествлять дисциплинарные взыскания и дисциплинарное принуждение. Последние (то есть, иные меры дисциплинарного правового воздействия) стали подразделять на такие группы, как:

1. Меры дисциплинарного пресечения, к примеру, согласно пункту 2 статьи 14 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности отстранён от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания

’ Бахрах Д.Н. Дисциплинарное принуждение // Правоведение. 1985. № 3. С. 21-37.

  • 2 См.: Советское административное право. М., 1973. С. 326.
  • 3 Манохин В.М. Государственная дисциплина в народном хозяйстве. М., 1970.
  • 4 Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976.
  • 5 Адушкин Ю.С. Дисциплинарное производство в СССР. Саратов, 1986; он же. Теоретические вопросы дисциплинарного производства (административно-процессуальный аспект). Дисс... канд. юрид. наук. Саратов. 1979.
  • 6 // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
  • 2. Восстановительные санкции, призванные обеспечить охрану и поддержание дисциплины путём ликвидации вредных результатов (последствий) нарушения, в частности, уменьшение очередного отпуска за прогул на число дней прогул 1.
  • 3. Меры дисциплинарного дестимулирования, лишающие определённых видов поощрения, в том числе вознаграждением по итогам работы и т. п [10] .
  • 4. Дисциплинарные взыскания - основные, карательные санкции, обязывающие субъекта претерпевать определённые законом лишения и нести дополнительные обязанности. Основанием для привлечения к названному виду ответственности, является, как правило, дисциплинарный проступок и иные правонарушения, и порочащие действия '. Её осуществляют субъекты линейной власти (привлекаемый находится в непосредственном подчинении по отношению к привлекающему лицу). Основания и порядок наступления дисциплинарной ответственности регулируется различными отраслями прав. Рассмотрим случаи, регламентации дисциплинарного производства административным правом.

На основе административно-правовых норм к дисциплинарной ответственности привлекаются следующие лица: служащие милитаризованных органов; обучающиеся (учащиеся, студенты, аспиранты и другие); лица, свобода которых ограничена в административном порядке.

Так, Типовым положением о центре временного размещения вынужденных переселенцев, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997

года № 53 1 регламентируется порядок приёма, временного проживания размещённых лиц и обязательства последних по их соблюдению.

В случае нарушения размещёнными лицами правил временного проживания в центре (утверждённых центром но согласованию с соответствующим территориальным органом миграционной службы) к ним применяются меры предупреждения вплоть до досрочного прекращения срока временного проживания. Решение о досрочном прекращении срока временного проживания в центре принимается соответствующим территориальным органом миграционной службы. Выселение из центра осуществляется согласно пункту 18 названного Типового положения в административном порядке.

Общее положение о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами, утверждённое постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 года № 679 [11] , также предусматривает в пункте 11 ответственность размещённых лиц в случае нарушения ими правил внутреннего распорядка учреждения. В качестве мер называются предупреждения вплоть до досрочного прекращения срока их временного пребывания в этом учреждении. Решение о досрочном прекращении срока временного пребывания в учреждении принимается соответствующим территориальным органом миграционной службы.

Согласно пункту 15 данного общего положения выселение размещённых лиц из учреждения осуществляется в административном порядке в случае: отсутствия оснований для предоставления им статуса беженца; нарушения правил внутреннего распорядка учреждения; обнаружения у размещенных лиц опасных инфекционных заболеваний.

В настоящее время имеется большое видовое разнообразие источников дисциплинарного производства. Нормы, регламентирующие дисциплинарное производство, содержатся в зако-

иодательстве о труде, дисциплинарных уставах и положениях, правилах внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих предприятий, учреждений, а также учащихся и других нормативных актах, регулирующих прохождение государственной службы.

'Гак. (Федеральным законом РФ “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних” от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ 1 освещается процедура деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации.

К таким учреждениям относятся: 1) социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, осуществляющие профилактику безнадзорности и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации; 2) социальные приюты для детей, обеспечивающие временное проживание и социальную реабилитацию несовершеннолетних, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждающиеся в экстренной социальной помощи государства; 3) центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей или законных представителей, и оказания им содействия в дальнейшем устройстве.

В статье 15 анализируемого закона регулируется статус специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа органов управления образованием: их функции. виды, основания содержания несовершеннолетних, полномочия должностных лиц: проводить личный осмотр, осмотр вещей, писем, посылок, спальных, бытовых и других помещений в целях выявления и изъятия предметов, запрещённых к хранению в указанных учреждениях (о чём составляется соответствующий акт); применять в исключительных случаях в течение минимально необходимого времени меры физического сдерживания (физическую силу) в пределах, нс унижающих человеческого достоинства, в целях пресечения соверше ния несовершеннолетними общественно опасных деянии или причинения ущерба своей жизни или здоровью либо для устранения иной опасности, непосредственно угрожающей охраняемым законом интересам других лиц или государства.

Несовершеннолетние правонарушители могут быть помешены в центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей ОВД. Статья комментируемого закона регламентирует полномочия центров временной изоляции несовершеннолетних (ЦВИН); круг субъектов, свобода которых ограничивается в таком административном порядке, основания помещения: приговор суда или постановление судьи; сроки нахождения в течение времени, минимально необходимого для устройства несовершеннолетних правонарушителей, но не более 30 суток. В исключительных случаях это может быть продлено на основании постановления судьи на срок’ до 15 суток.

Дисциплинарное производство в отношении служащих правоохранительных органов регламентируется различными Законами. Уставами, Положениями, Кодексами. В частности: Федеральный закон РФ “Об основах государствен unit службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 (статья 11) , Закон РСФСР “О милиции" от 18 апреля 1991 года (в редакции законов Российской Федерации от: 18 февраля 1993 года. 1 июля 1993 года, 15 июня 1996 года)[12] . Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утверждённое постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1 (глава IV); Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка принят па 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 17 декабря 1979 года ; Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской

Федерации от 26 июня 1992 года № 3132-1 (в редакции Закона Российской Федерации от 14 апреля 1993 года и Федерального закона от 21 июня 1995 года)1; Положение о квалификационных коллегиях судей; Положение о квалификационной аттестации судей, утверждённое Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 13 мая 1993 года № 4960-1 [13] ; Кодекс чести судей Российской Федерации, утверждённый Постановлением Совета судей Российской Федерации 21 октября 1993 года, Положение о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов РСФСР, утверждённое Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 февраля 1990 года ; Федеральный закон Российской Федерации “О статусе военнослужащих” от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ (статья 28); Федеральный закон Российской Федерации “О воинской обязанности и военной службе” от 23 марта 1998 года № 53-ФЗ ; Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утверждённое постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 мая 1993 года № 4991-1 (глава III)', Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации” от 17 ноября 1995 года’’, Положение о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации Дисциплинарный устав Вооружённых сил РФ, утверждённый Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 года ; Дисциплинарный устав военизированных горноснаса-

тельных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности, утверждённый постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 1995 года № 47 *; Федеральный закон “Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации” от 3 апреля 1995 года [14] ; Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и её структура, утверждённое Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 1995 года № 633 и другие.

Правовое ноле, регламентирующее дисциплинарное производство учащихся, студентов, аспирантов представлено: Законом Российской Федерации “Об образовании” от 13 января 1996 года , Федеральным законом “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ (пункт 9 статьи 16) , Положением о названных обучающихся, где вопросы дисциплины базируются на Кодексе законов о труде Российской Федерации (в редакции Закона РФ от 25 сентября 1992 года) и Примерных правил о внутреннем трудовом распорядке. В качестве примеров следует назвать: Типовое положение об общеобразовательном учреждении (в редакции Постановления Правительства РФ от 9 сентября 1996 года № 1058); 'Гиповое положение об общеобразовательном учреждении высшего профессионального образования РФ ; Типовое положение об общеобразовательном учреждении дошкольного образования для детей, утверждённое Постановлением Правительства РФ к; Типовое положение об общеобразовательной школе-интернате, утверждённое Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года

№ 612 1 и многие другие, устанавливающие нормы дисциплинарной ответственности, которые расширительному толкованию в положениях конкретных учебных заведениях не подлежат.

Дисциплинарное производство может в различных ситуациях проходить через разное количество стадий: законодатель предусматривает упрощённое, сокращённое, обычные производства, а также и наличие факультативных стадий.

Можно выделить следующие стадии дисциплинарного производства: возбуждение дела о дисциплинарном проступке (служебное расследование); рассмотрение дела о дисциплинарном проступке и принятие по нему решения; обжалование решения по делу о дисциплинарном проступке; исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания.

Возбуждение дела о дисциплинарном проступке (служебное расследование) - начальная стадия дисциплинарного производства, возбуждающееся но факту совершенствования дисциплинарного проступка уполномоченным на то лицом.

'Гак, в статье 14 Закона “Об основах государственной службы Российской Федерации" установлено, что дисциплинарные взыскания могут налагаться на государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей (должностной проступок).

Весьма серьёзными должностными проступками являются те из них, которые приводят к нарушению или неисполнению Федеральных законов, Указов Президента и решений судов. Они выражаются в том, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации нарушают порядок реализации норм и сроки исполнения поручений, а также устанавливают не предусмотренные Федеральными законами и Указами Президента РФ процедуры реализации прав граждан, выполняют нормы и поручения не в полном объёме либо искажают их содержание. Все это в це-

’ // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2694. лом послужило основанием для издания специального Указа Президента РФ “О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы” от 6 июня 1996 года !.

Законодательством чётко установлены сроки возбуждения дисциплинарного производства - не более одного месяца с момента обнаружения проступка или не более шести месяцев со дня его совершения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Дело о привлечении к дисциплинарной ответственности может и не возбуждаться, а материалы по факту совершения проступка могут направляться на рассмотрение общественной организации (суды чести, товарищеские суды и т.п.).

Акты возбуждения дисциплинарного производства отличаются своим разнообразием. Это и частное определение суда, и распоряжение (постановление) органов исполнительной власти, и протест (представление) прокуратуры, и всевозможные докладные, и иные формы реагирования контрольно-надзорных органов.

Служебное расследование состоит в получении от лица, привлекаемого к ответственности, объяснений, сборе и анализе информации о дисциплинарном проступке, осуществлении проверки имеющихся сведений и составлении заключения по материалам дела о дисциплинарном правонарушении.

'Гак, согласно статье 5 Положения о дисциплинарной ответственности судей, отзыве и досрочном освобождении судей и народных заседателей судов РСФСР, “лицо, возбуждающее дисциплинарное производство, предварительно проверяет сведения, касающиеся оснований привлечения судьи к ответственности, и истребует от него письменное объяснение”[15] .

Также в соответствии со статьёй 39 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации “до наложения взыскания на сотрудника органов внутренних дел, при

влекаемого к ответственности, должно быть истребовано письменное объяснение. При необходимости проводится проверка указанных в нём сведений с вынесением заключения по результатам проверки” ‘.

Рассмотрение дела о дисциплинарном проступке и принятие по нему решения - центральная (основная) стадия производства. Дисциплинарные дела рассматриваются уполномоченными субъектами дисциплинарной власти: а) единолично руководителями органов предприятий, учреждений, организаций, где работает привлекаемый к дисциплинарной ответственности, либо руководителями вышестоящих органов, а также должностными лицами; б) коллегиально, когда рассмотрение и решение дела возлагается на коллегиальный орган (к примеру, квалификационная коллегия судей соответствующих судов); возможен и “комбинированный (смешанный)" порядок, когда решение по делу принимается коллегиально, а реализация возможна единоличным Приказом руководителя (министра и т.д.), последний в случае разногласия с коллегиальным органом правомочен исполнить своё решение.

Действующее отраслевое законодательство о дисциплинарной ответственности (на общегосударственном уровне регламентация дисциплинарного производства ждёт своей очереди) закрепляет порядок рассмотрения (применения, наложения) соответствующих взысканий.

При рассмотрении дела уполномоченные должностные лица (органы) знакомятся с его материалами, заслушивают объяснения привлекаемого субъекта, при необходимости истребуют дополнительные доказательства, сведения и т.п. После оценки доказательство виновности или отсутствия вины принимается решение по делу, при том, законодателю следует отразить важную презумпцию о том, что бремя доказывания вины, привлекаемого к ответственности обязано возлагаться па администрацию, то есть, на субъектов дисциплинарной власти. При

’ // ВВС РСФСР. 1993. № 2. Ст. 70. установлении факта совершения дисциплинарного проступка компетентные субъекты (должностное лицо, орган) принимают решение о наложении дисциплинарного взыскания, при этом принимается во внимание тяжесть совершённого проступка, личность нарушителя, степени вины и другие обстоятельства дела. За каждый дисциплинарный проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Так, статья 32 Дисциплинарного Устава военизированных горноспасательных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности запрещает налагать взыскание на весь личный состав подразделения вместо наказания непосредственных виновников 1.

Набор дисциплинарных санкций для разных категорий субъектов - многообразен. Для рядового и младшего начальствующего состава МВД - это замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, лишение нагрудного знака, снижение в специальном звании на одну ступень, увольнение из органов внутренних дел. А для студентов, аспирантов, слушателей подготовительных отделений вузов дисциплинарными взысканиями являются: замечание, выговор, строгий выговор, исключение.

Некоторые взыскания (замечание, выговор, строгий выговор) в ряде правоохранительных органах могут налагаться Приказом начальника как в письменной, так и в устной форме. Другие взыскания могут налагаться только в письменной форме. Начальник (руководитель) обязан до наложения взыскания истребовать от лица, совершившего нарушение, письменное объяснение. Отказ от дачи объяснения не освобождает виновного от дисциплинарной ответственности. Письменный приказ о наложении дисциплинарного взыскания сообщается лицу, подвергнутому взысканию, под расписку и объявляется по предприятию, учреждению, организации. За малозначитель-

’ // СЗ РФ. 1995. № 4. Ст. 310. ные дисциплинарные проступки взыскание может быть объявлено устно.

Важным является нормативное определение условий увольнения со службы, в частности, за: “однократное грубое нарушение дисциплины, повлекшее снижение оперативной готовности подразделений к выполнению горноспасательных работ, выразившееся в невозможности немедленно приступить к спасению людей, оказанию помощи или вызвавшие гибель, травмирование людей; систематическое неисполнение без уважительных причин обязанностей, возложенных на него должностным обязательством и настоящим уставом, если к этому лицу ранее применялись меры дисциплинарного взыскания; прогул (в том числе отсутствие на работе более трёх часов в течение дня несения службы согласно установленному режиму её прохождения) без уважительных причин; появление на службе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения; совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) государственного или общественного имущества, установленного вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, в компетенцию которого входит применение мер административного взыскания” .

Дисциплинарное взыскание не может быть наложено во время болезни сотрудника органа внутренних дел либо в период его нахождения в отпуске или командировке, а также, в случае, если со дня совершения проступка прошло более шести месяцев, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности - более двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается период нахождения сотрудника органов внутренних дел в отпуске, время болезни, а также время производства по уголовному делу или делу об административном правонарушении.

1

Стадия обжалования приказа по делу о дисциплинарном проступке является факультативной, всё исходит от желания заинтересованного лица. Важной заслугой законодательства, регламентирующего дисциплинарную ответственность лиц согласно Уставам и Положениям ностперестроечного периода, является закрепление права субъектов на обжалование не только в порядке подчинённости (в вышестоящий административный орган), но и в суд.

Так, в качестве примера может служить определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 7 апреля 1998 года, в котором увольнение со службы Балахонова, начальника Управления оперативных, специальных, моторизованных частей милиции в звании генерал-майора, по основанию, предусмотренному Пунктом “г" статьи 59 Положения о прохождении воинской службы офицерским составом Вооружённых Сил СССР (в связи с ограниченным состоянием здоровья), признано неправильным, судебные постановления, принятые но делу - незаконными и в силу статьи 330 ГПК РСФСР подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции К

Так, сотрудник органа внутренних дел вправе обжаловать наложенное на него взыскание последовательно вышестоящим начальником вплоть до министра внутренних дел РФ, а в установленных законом случаях - в суд. Служащий так же вправе в месячный срок со дня вручения приказа об увольнении обжаловать его в суд. Но согласно общему правилу лица, на которых дисциплинарные взыскания налагаются на основе норм административного права, обжалуют их в административном порядке. По результатам рассмотрения жалобы субъекты вправе принимать следующие решения: оставить жалобу без удовлетворения; изменить меру взыскания в сторону снижения её тяжести; дело производством прекратить; отменить приказ о наложении административных взысканий и принять по делу повое решение.

Назначение завершающей стадии производства - исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания заключается в организации практической реализации наложенного взыскания и обеспечении его учёта, своевременного снятия. Дисциплинарное взыскание приводится в исполнение немедленно, но не позднее одного месяца со дня его наложения. По истечении этого срока взыскание в исполнение не приводится, но подлежит учёту.

Дисциплинарное взыскание, наложенное на сотрудника органов внутренних дел (военнослужащих и т.п.) приказом, считается снятым, если в течение года со дня его наложения этот сотрудник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. Устное взыскание считается снятым по истечении одного месяца. Досрочное снятие дисциплинарного взыскания в порядке поощрения производится начальником, наложившим это взыскание, равным ему или вышестоящим прямым начальником. Такие взыскания, как перевод виновного на нижеопла-чиваемую должность, нуждаются в подыскании названной должности, а назначение наряда вне очереди влечёт действие виновного по выполнению данного наряда и другие.

Итак, на основании изложенного можно заключить следующее:

1. Дисциплинарное производство представляет собой вид административно-юрисдикционного процесса по разбирательству спора (в частности, дисциплинарного проступка). Названный институт законодателем признан и находится в весьма динамичном развитии: расширяется круг установленных видов дисциплинарной ответственности; появляются новые источники отраслевого характера; идёт процесс разработки Положения о дисциплинарной ответственности на общегосударственном уровне

2. Действующее законодательство о дисциплинарном производстве содержит новые демократичные гарантии защиты прав и свобод граждан (служащих, учащихся и других).

Право на обращение с жалобой в суд всем гражданам, в том числе членам устойчивого коллектива (служащим, учащимся и т.д.) предоставлено в статье 46 Конституции РФ, законом РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 года № 4866-1 1, а также блоком законодательных актов, регламентирующих правовой статус названных субъектов. К примеру: Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 года № 119 -ФЗ (часть 2 статьи 9); Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ, утверждённое Постановлением Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 года № 4991-1 (статья 26) и другими.

Федеральным конституционным законом “О Военных судах Российской Федерации” от 23 июня 1999 года № 1-ФКЗ [16] регламентируется подсудность дел военным судам, в том числе и административных дел о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений (статья 7 пункт 1(1).

Законодательство также закрепляет такую важную состязательную гарантию, как право требовать служебного расследования. Так, весьма детально освещается порядок наложения дисциплинарных взысканий в Дисциплинарном уставе Вооружённых Сил РФ, утверждённом Указом Президента РФ от 14 декабря 1993 . В пункте 86 закреплено, что принятию ре-

шения командиром (начальником) о наложении на подчинённого дисциплинарного взыскания должно предшествовать разбирательство. Оно проводится в целях установления виновных лиц, выявления причин и условий, способствовавших совершению проступка. В ходе разбирательства командир (начальник) устанавливает: действительно ли имел место проступок; где, когда, при каких обстоятельствах и с какой целью он был совершён; в чём он выразился; наличие вины в действии (бездействии) конкретных лиц и степень вины каждого в случае совершения проступка несколькими лицами; каковы последствия проступка; обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность виновного лица; причины и условия, способствующие совершению проступка.

При разрешении вопроса о наложении дисциплинарного взыскания привлекаемый субъект вправе представить объяснение, в том числе и письменное. К примеру, статья 29 Положения о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утверждённого постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 24 июня 1997 года № 1607-11 ГД 1.

Действующее дисциплинарное законодательство определяет сроки наложения дисциплинарною взыскания. Так, дисциплинарное взыскание на служащего прокуратуры налагается непосредственно за обнаружением проступка, он не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске. Дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности - двух лет со дня его совершения [17] .

Согласно пункту 88 Дисциплинарного Устава Вооружённых Сил РФ наложение дисциплинарного взыскания на военнос

лужащего, совершившего проступок, производится, как правило, через сутки, но не позднее К) суток с того дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершённом проступке.

Правовыми актами установлен порядок приведения в исполнение дисциплинарных взысканий и сроки. Дисциплинарное взыскание на военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава МВД приводятся в исполнение, как правило. немедленно и в исключительных случаях не позднее месяца со дня его наложения. По истечении месячного срока взыскание в исполнение не приводится, но запись о нём в служебной карточке сохраняется 1.

ДУ ВС РФ весьма детально регламентирует процедуру дисциплинарного ареста военнослужащего с содержанием на гауптвахте, как од ной из крайних мер воздействия и применения в случаях совершения грубого дисциплинарного проступка или когда другие меры, принятые командиром (начальником), оказались безуспешными. Определяется перечень грубых дисциплинарных проступков и порядок приведения в исполнение дисциплинарного ареста с содержанием на гауптвахте.

Отправные элементы гарантий защиты прав и свобод студентов высших учебных заведений при наложении дисциплинарных взысканий закреплены в Федеральном законе РФ “О высшем и послевузовском профессиональном образовании” от

22 августа 1996 года . В частности, это: право привлекаемого к ответственности на объяснение в письменной форме, сроки наложения дисциплинарного взыскания .

Следовательно, согласно статье 7 Закона РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” граждане вправе возбуждать в суде дисциплинарное

1

’ См.: пункт 95 Дисциплинарного Устава Вооружённых Сил РФ - далее ДУ ВС РФ.

2

Ц СЗ РФ. 1996. № 356. Ст. 4135.

3

Судебная практика свидетельствует о рассмотрении многих дел по жалобам военнослужащих, сотрудников милиции, работников таможенных органов на приказы своих командиров (начальников). См.: ВВС РФ. 1998. № 4. С.

23 и другие.

производство в отношении служащего путём подачи жалобы на последнего. Судебные органы вправе рассматривать служебное деяние (действие или бездействие) государственного служащего по существу и принимать решение, вплоть до представления об увольнении лица, чьи деяния обжалуются.

Представляется, что привлечение государственного служащего к дисциплинарной ответственности в судебном порядке согласно вышеназванному закону РФ должно получить свою детальную регламентацию посредством административно-процессуальных норм. Административно-процессуальные нормы вообще и административно-процессуальные нормы, регламентирующие дисциплинарное производство, в частности, должны: а) давать возможность защищать права слабого; б) не иметь ограничения даже в режиме чрезвычайных ситуаций; в) не меняться, как правило, права невластного субъекта должны быть стабильными. Законодателю рекомендуется стремиться к дальнейшему расширению демократических гарантий защиты прав и свобод граждан, которые возможно закрепить в Федеральном законе “Об основах дисциплинарной ответственности лиц, занимающих государственные должности”.

Также нормативная база позволяет применять ряд специальных мер ответственности за служебные правонарушения (снижение квалификационного класса и т.п.); не исключает привлечение служащего одновременно и к другому виду юридической ответственности.

Нами предлагается концепция Административно-юрисдикционного кодекса РФ.

КОНЦЕПЦИЯ

АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОНННОГО

КОДЕКСА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(АЮК РФ)

Глава 1 Задачи и принципы административно-юрисдикционного законодательства

  • 1.1. Административно-юрисдикционное законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
  • 1.2. Задачи административно-юрисдикционного законодательства.
  • 1.3. Компетенция Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области административно-юрисдикционного законодательства.
  • 1.4. /кты, регулирующие административно-юрисдикционную деятельность.
  • 1.5. Действие административно-юрисдикционного законодательства.

Глава 2 Субъекты административно-юрисдикционного процесса

  • 2.1. Граждане Российской Федерации (иностранные граждане, лица без гражданства): их административно- процессуальная правосубъектность и её гарантии.
  • 2.2. Общественные объединения: административно-процессуальная правосубъектность и гарантии.
  • 2.3. Юридические лица: административно-процессуальная правосубъектность и гарантии.
  • 2.4. Органы исполнительной власти (должностные лица) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, уполномоченные рассматривать индивидуальные административные дела юрисдикционного характера.
  • 2.5. Особенности производства в административных судах (органах административной юстиции).

Глава 3 Правила производства по административным делам

  • 3.1. Демократические основы рассмотрения административных дел.
  • 3.2. Процессуальное положение лиц, участвующих в процессе: права и обязанности сторон; участие в производстве нескольких сторон; третьи лица; специалист; эксперт; переводчик; отвод; представительство; передача дела на рассмотрение другому органу; участие прокурора в производстве; участие представителей общественности в производстве по делу.
  • 3.3. Стадии производства:
  • 1) возбуждение административного производства;
  • 2) рассмотрение дела (принятие решения);
  • 3) обжалование;
  • 4) исполнение решения.

Глава 4 Контрольно-надзорная деятельность за законностью и обоснованностью актов исполнительной власти

  • 4.1. Деятельность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (омбудсмена).
  • 4.2. Надзор органов прокуратуры Российской Федерации.

Глава 5 Административно-юрисдикционный процесс -цели; задачи; стадии; требования, предъявляемые к актам.

  • 5.1. Исполнительное производство (деятельность по исполнению актов с применением мер принуждения):
    • а) обращение взыскания на имущество должника - юридического лица;
    • б) взыскание по исполнительным документам с физических лиц;
    • в) обращение взыскания на ценные бумаги;
    • г) взыскание с предприятий и организаций задолжности по оплате труда;
    • д) особенности исполнения судебных актов других органов по возмещению ущерба, причинённого органами государственной власти и органами местного самоуправления;

е) исполнение решений иностранных судов и арбитражей в России;

ё) исполнение российских судебных решений за границей;

  • ж) исполнение международных договоров с участием России по вопросам исполнительного производства;
  • з) исполнение решений арбитражных, хозяйственных и экономических судов на территории государств-участников СНГ.
  • 6.1. Производство по применению мер административнопроцессуального принуждения, не являющихся мерами ответственности:
    • а) контрольно-превентивное (предупредительное) административно-юрисдикционное производство: режим чрезвычайного положения; комендантский час; реквизиция; карантин; закрытие участков границ; ограничение движения транспорта и пешеходов; досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажирских воздушных судов; административный надзор за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы; использование личного и служебного транспорта; выселение из домов, грозящих обвалом; посещение и осмотр подконтрольных объектов; проверка документов;
    • б) административно-пресекательное производство: применение физической силы; огнестрельного оружия; административное задержание; принудительное медицинское освидетельствование личности; санитарный осмотр грузов; недобровольное (принудительное) лечение лиц, страдающих психическими расстройствами и заразных больных; приостановление либо прекращение деятельности (аннулирование лицензии) предприятий и организаций;
    • в) процессуально-обеспечительное производство: административное процессуально-обеспечительное задержание; административное доставление; привод; личный досмотр и досмотр вещей; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортными средствами; освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства; снос самовольно возведённого жилья и нежилого строения;
  • г) административно-восстановительное производство: меры материальной ответственности; изъятие (взыскание, взимание) в доход бюджета у предприятий и учреждений незаконно полученных сумм; возложение обязанности возместить причинённый ущерб; выселение в административном порядке; взыскание недоимки; взыскание пени.
  • 7. Дисциплинарное производство:
  • 1) меры дисциплинарного пресечения;
  • 2) восстановительные санкции;
  • 3) меры дисциплинарного дестимулирования;
  • 4) ди с ци пл и н ар н ы е взы с ка н и я.
  • 8. Производство по делам об административных правонарушениях.
  • 9. Производство по жалобам.

I. Общие вопросы-.

  • - задачи производства по жалобам - своевременное, полное и объективное выяснение обстоятельств каждой жалобы, разрешение её в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших нарушениям, воспитание граждан, служащих государственных и общественных организаций в духе строгого соблюдения законов, укрепления законности;
  • - законодательно определить круг решений, исполнение которых приостанавливается в связи с обжалованием до рассмотрения вопроса вышестоящим органом или должностным лицом, и решения, исполнение которых не приостанавливается ни в коем случае;
  • - закрепить принцип приведения в соответствие, заключающийся в том, что в случае удовлетворения требований жалобщика, последний полностью восстанавливается в прежнем положении. Если восстановление в прежнее положение невозможно, то должна обеспечиваться наиболее равноценная материальная или моральная компенсация;
  • - создание единого организационного центра по руководству всей работой по рассмотрению жалоб и заявлений и контроль за состоянием этой работы;
  • - установить простую процедуру обязательного возмещения государству гражданами, допустившими в своих письмах дезинформацию, искажение действительности, ложь, клевету, всех расходов, вызванных такими письмами, включая затраты на почтовые, регистрационно-контрольные операции, их рассмотрение, исполнение, ведение переписки, а при проведении проверок по таким письмам - также и возмещение ущерба, вызванного отсутствием на своих рабочих местах каждого из проверяющих, оплату их рабочего времени и всех расходов, связанных с их командировкой;
  • - обязать должностных лиц учреждений и организаций по требованию гражданина, желающего обжаловать их действия, составлять краткий протокол с указанием сущности спора, времени и места составления протокола, фамилии, имени и отчества должностного лица или наименования учреждения. Копия протокола немедленно выдаётся гражданину и о его составлении сообщается в вышестоящую организацию.

II. Подача жалобы:

  • - закрепить в законодательстве право на подачу групповой жалобы, что будет способствовать дальнейшему упорядочению юридической регламентации нрава жалобы;
  • - законодательно установить, что жалобы могут подаваться гражданином как лично, так и через других лиц по почте (что закрепило бы фактически сложившийся порядок подачи жалоб);
  • - ограничить возможность неоднократного обращения в вышестоящие государственные и иные органы.

IIJ. Рассмотрение жалобы:

  • - нормативно закрепить положение, что проверка жалоб осуществляется с соблюдением следующих правил: а) проверяются все затронутые в жалобе вопросы; б) проверка проводится беспристрастными лицами, в ней не могут принимать участие лично (не по службе) заинтересованные в исходе дела служащие и должностные лица, чьи действия обжалуются; в) проверка проводится компетентными лицами, в случае необходимости - специалистами в соответствующих областях; г) в процессе проверки, как правило, необходимо получить письменное объяснение как жалобщика (если не все моменты ясны из жалобы), так и от лица или представителя организации, чья деятельность обжалуется; д) лицо, обращающееся с жалобой, и его законные представители (в частности, адвокат) вправе ознакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства. Государственные и иные органы (муниципальные, общественные) удовлетворяют ходатайства жалобщика и его представителей либо, если они необоснованны или незаконны, мотивированно отказывают в удовлетворении;
  • - усилить права лиц, подавших жалобу. Превратить их из “жалобщиков” в сторону, имеющую возможность в рамках закона более активно влиять па процесс проверки собственной жалобы и принятия по ней решения. Такое положение должно быть распространено и на лиц, которые становятся объектом жалобы. К примеру: о закреплении нрава на определённой стадии производства знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, пользоваться юридической помощью адвоката (представителя), услугами переводчика (если лицо не владеет языком, на котором ведётся производство). Всё вышеназванное будет способствовать усовершенствованию производства на ряде стадий проверки жалоб и принятия по ним решений;
  • - законодательно чётко определить правомочия граждан в зависимости от компетенции и возможностей органа, в который они обращаются, его инстанционности;
  • - закрепить обязанности должностных лиц по истребованию материалов для проверки доводов, изложенных в жалобе;

- запретить органам (должностным лицам), чья деятельность обжалуется, поручать какие-либо проверочные действия по жалобе (как устной, так и письменной).

IV. Решение по жалобе:

  • - законодательно закрепить обязанность органов, рассматривающих жалобу, сообщать в письменной или устной форме о решениях, принятых по жалобам, а в случае их отклонения указывать мотивы только в письменном виде, с доказательным её опровержением;
  • - письменное решение по жалобам граждан должно состоять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей;
  • - во вводной части решения указывается время и место его постановления, наименование и состав органа, принявшего решение, наименование сторон и других лиц, участвующих в деле, представителя общественного объединения;
  • - описательная часть должна содержать в себе указание на требования заявителя, возражения и объяснения участвующих в деле лиц;
  • - в мотивировочной части решения должны быть приведены установленные обстоятельства, доказательства, на которых основаны выводы, по которым отклоняются те или иные доказательства, а также законы, которые положены в основу решения;
  • - резолютивная часть решения должна содержать в себе вывод об удовлетворении заявителя или об отказе заявителю полностью или в части, указание па срок, порядок обжалования и исполнения решения;
  • - формализовать решения (ответы) по жалобам, установив в них обязательные реквизиты. Решения, вынесенные единолично должностными лицами и решения коллегиальных органов обязательно должны содержать: наименование органа (учреждения, организации, должностного лица), вынесшего решение; дату вынесения решения (дачи ответа); краткие сведения о лице, обратившемся с жалобой; изложение обстоятельств, установленных при рассмотрении жалобы, фактические и юридические основания принятия решения; распорядительную часть с указанием принимаемого решения, порядок и сроки обжалования, подпись должностного лица. Не вынесение решения по жалобе в установленный законодательством срок приравнивается к отказу вынести решение;
  • - установить такой порядок, при котором письменное решение по жалобе вручалось бы гражданину во всех случаях отказа в удовлетворении его жалобы или если обратившийся настаивает на получении такого. В законодательстве следует закрепить правило о том, что производство по жалобе считается законченным лишь после исполнения принятого решения, а также о том, что исполнение должно быть произведено в определённый срок.

V. Гарантии прав граждан при подаче жалобы:

  • - законодательно закрепить положение о том, что гарантируется безопасность личности жалобщика (недопустимо преследование граждан, подавших жалобу как открытое, так и скрытое);
  • - закрепить норму о том, что никто не может быть подвергнут привлечению к ответственности за жалобы;
  • - предоставить гражданину, подавшему заявление, право на неразглашение его имени и гарантии такого права. Такие заявления должны несколько по-иному оформляться авторами (то есть, регистрироваться в специально предусмотренном для этого порядке); установить механизм работы с теми жалобами, чьи авторы просят не разглашать их имени, закрепить гарантии для таких лиц и строгую ответственность за разглашение имени автора, обстоятельств проверки и т. д.;
  • - определить меры ответственности и порядок их применения за нарушение обязанностей по работе с жалобами граждан, к примеру, за отказ в приёме жалоб, их рассмотрение свыше установленного срока в первый раз выносить дисциплипарное взыскание, за повторную волокиту и отказ - перевод на низшую должность или отстранение от должности. Если же эти меры окажутся недостаточными и служащий органа (государственного или муниципального) вновь допустит указанное нарушение - привлекать к уголовной ответственности;
  • - за пересылку жалоб лицу, на действия которого она принесена, в первый раз налагать дисциплинарное взыскание, а при повторении подобного действия - отстранение от занимаемой должности;
  • - обязать государственных служащих, виновных в причинении материального ущерба гражданам, вызванного неисполнением принятого по жалобе решения, возместить гражданам фактически наступивший ущерб, а при отсутствии такового -налагать денежный начёт до суммы трёхмесячного оклада. Такая ответственность наступает при условии, что конкретному служащему адресовано решение по жалобе либо поручено его выполнение, или контроль за фактическим исполнением;
  • - установить административную ответственность лиц, не принимающих мер по жалобам граждан;
  • - ввести в действие такие формы ответов по жалобам граждан, которые сами по себе могли бы обеспечивать их права. Для этого необходимо давать ответы на стандартизированных типографских бланках с набором обязательных реквизитов и расшифровкой каждой графы. Особенно важны формы для отр и цател ьн ы х от в ето в.

ГЛАВА IV.

ВОПРОСЫ ПРОИЗВОДСТВА

ПО ДЕЛАМ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВ ОНАРУШЕНИЯХ

  • [1] Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 1990. С. 22. 2 Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его реализация). Часть III. Административно-юрисдикционное производство. М., 1996. С. 7." 3 К примеру, Лозбяков В.П., Эриашвили Н.Д. Криминология и административная юрисдикция милиции. Учебное пособие для вузов / под ред. Проф. В.П. Лозбякова. М., 1998. С. 150. 4 Кашанина ТВ., Кашанин А.В. Основы российского права. Учебник. М., 1996. С. 507.
  • [2] ' Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 1996. С. 313. 2 Адушкин Ю.С. К вопросу о структуре административного процесса. С. 67.
  • [3] Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. М., 1997. С. 256-257.
  • [4] Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. С. 88. 2 Застрожная О.К. Советский административный процесс. С. 70.
  • [5] ' Котюргин С.И. О видах производства по делам об административных правонарушениях // Производство по делам об административных правонару шениях в органах внутренних дел. Киев, 1983. С. 40-48. 2 См.: Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Процессуальные вопросы советского земельного права. М., 1975. С. 57-58 и другие.
  • [6] Министерством юстиции Российской Федерации подготовлен проект Федерального закона об исключении более 70 статей из действующего ГПК касающихся исполнительного производства. 2 “О судебн.ых приставах" и “Об исполнительном производстве”. 3 См.: Сарычев А.Н. Исполнительное производство как вид администра тивного производства Дисс... канд. юрид. наук (на правах рукописи). Саратов. 1998. С. 36-37.
  • [7] ' Утверждённая приказом Министра юстиции РФ от 2 сентября 1993г. 2 // СЗ РФ. 1996. № 8. Ст. 741.
  • [8] ' П СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709. 2 Утверждено Указом Президента РФ от 14 февраля 1996 г.№199 “О некоторых мерах по реализации решений об обращении взыскания на имущество организаций" // СЗ РФ. 1996. № 8. С. 741. 3 И Бюллетень Верховного Суда РФ. 1997. № 6.
  • [9] ' // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591. 2 // СЗ РФ. 1998. № 33. Ст. 4035.
  • [10] ’ См.: Пункт 6 Постановления СМ СССР и ВЦСПС от 28 июля 1986 года // СП СССР. 1983. № 21. Ст. 116. 2 См.: Типовые правила внутреннего трудового распорядка дня рабочих и служащих предприятий, учреждений, организаций // Бюллетень Госкомтруда СССР. 1984. № 11. С. 3. 3 Например, статья 16 КоАП РСФСР, а также статья 26 Закона РФ “О статусе военнослужащих" гласит: “За проступки, связанные с нарушением воинской дисциплины, норм морали и воинской чести, военнослужащие несут дисциплинарную ответственность...".
  • [11] ' // СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 550. 2 Ц СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3196.
  • [12] ’ // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990. 2 // ВВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503; ВВС РФ. 1993. № 10. Ст. 360; №32; СЗ РФ, 1996. № 25. Ст. 2964. 3 // ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70. 4 И Советская юстиция. 1991. № 17. С. 22-24.
  • [13] // ВВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792; 1993. № 17. Ст. 606; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399. 2 // ВВС РФ. 1993. № 24. Ст. 856. 3 // Советская юстиция. 1993. № 23. Ст. 31. 4 // ВВС РСФСР. 1990. № 10. Ст. 288. 5 // Российская газета. 1998. 2 июня. 6 Ц Российская газета. 1998. 2 апреля. 7 // ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1110. 8 // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. 9 // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3174. 10 ,0 Ц Общевойсковые уставы ВС РФ. М., 1994; САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4931.
  • [14] ’ // СЗ РФ. 1995. № 4. Ст. 310. 2 // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. 3 // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2453. 4 // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4835. 5 // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150. 6 8 Ц СЗ РФ. 1994. № 19. 7 // САПП РФ. 1993. № 28. 8 И СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1053.
  • [15] ’ // СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868. 2 // ВВС РСФСР. 1990. № 10. Ст. 288.
  • [16] ' П ВВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970. 2 // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170. 3 Дисциплинарный Устав Вооружённых Сил РФ. М., Военное изд-во. 1994.
  • [17] ’ и СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3174. 2 См.: пункты 2,3 Положения о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >