Бикалова Н.А. (Россия, г. Москва) ВНЕДРЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС НА ФЕДЕРАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

Аннотация. В статье анализируется процесс внедрения государственных программ в практику бюджетного планирования федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Рассматриваются особенности применения программно-целевого метода на современном этапе бюджетной реформы. Особое внимание уделено государственным программам Министерства финансов Российской Федерации «Управление государственными финансами» и «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации».

Бюджетная реформа в России началась с принятием в 1998 году и с вступлением в силу с 2000 года Бюджетного кодекса Российской Федерации. Этот период был ознаменован укреплением системы исполнения бюджета; созданием достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета; обеспечением внешнего контроля за исполнением бюджета.Следующий этап бюджетной реформы был связан с приведением в соответствие расходных обязательств публично-правовых образований с их финансовыми возможностями и переходом на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат.Современный этап бюджетной реформы направлен на дальнейшее совершенствование управления общественными финансам и внедрение программно-целевого бюджетирования как механизма повышения эффективности бюджетных расходов.

В настоящее время важным и эффективно действующим инструментом современной системы стратегического планирования в России выступают государственные программы, которые позволяют в рамках программно-целевого метода объединить усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической развития страны.

Следует отметить, что еще ^Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, было подчеркнуто, что основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программноцелевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Государственные программы Российской Федерации как новый инструмент программно-целевого бюджетирования формируются с 2011 года. Начиная с проекта федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов, введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации. С2012 года осуществлен реальный переход к программному бюджету на федеральном и региональных уровнях. В 2012 году подготовлено более углубленное аналитическое распределение по подпрограммам (федеральным целевым программам) и основным мероприятиям (ведомственным целевым программам), позволяющее трансформировать «функциональную» структуру расходов федерального бюджета в «программную».

Бикалова Надежда Александровна, доктор экономических наук, доцент, Финансовый Университет при Правительстве РФ.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 28 июня 2012 года "О бюджетной политике в 2013 - 2015 годах" говорится о том, что для достижения целей социально-экономической политики и обеспечения общественного контроля за их достижением формирование и исполнение бюджета должно осуществляться на базе государственных программ.Переход к программному бюджету позволит существенно повысить эффективность государственного финансового планирования и обеспечить экономию бюджетных средств. В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием бюджетного процесса" вводится новая структура расходов бюджетов, формирование которой теперь будет осуществляться, в том числе, с учетом финансового обеспечения реализации государственных (муниципальных) программам (код вида расходов будет включать группу, подгруппу и элемент видов расходов в соответствии с их единым перечнем).

Согласно Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 года важным средством обеспечения долгосрочной бюджетной сбалансированности служит реформирование отдельных секторов бюджетной сферы, включая изменение используемых в них механизмов финансирования. Одной из важнейших задач нового этапа бюджетной политики является повышение эффективности использования бюджетных средств, ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов.[1]В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [2] указано, что важным является перевод основной части расходов на программный принцип, включая формирование ограниченного числа приоритетных долгосрочных (федеральных) целевых программ, повышение самостоятельности субъектов бюджетного планирования, привлечение к управлению бюджетными ресурсами частных компаний при жестком мониторинге целевых индикаторов и реализации программных мероприятий.

Программно-целевой метод в широком смысле слова - это способ решения крупных и сложных проблем с помощью выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на определенные цели. Достигнув эти цели - государство обеспечивает решение возникших проблем. Очевидно, что в таком кратком определении, которое описывает главные черты программно-целевого метода, не отражаются все многообразие характеризующих его признаков. К тому же при непосредственном применении программноцелевого метода к конкретным проблемам, объектам, процессам проявляются его специфические особенности, обусловленные природой предметов и объектов, характером проблем, на решение которых ориентированы программные мероприятия.[3]

Цель программно-целевого бюджетирования - повышение эффективности и результативности государственных расходов, в том числе путем:

  • • представление бюджета таким образом, чтобы прослеживалась связь между ассигнованием ресурсов и целями политики;
  • • акцентирования внимания на результатах государственных расходов;
  • • предоставления информацию для правильного выбора между альтернативными вариантами расходов;
  • • повышения транспарентности и подотчетности правительств.

Поскольку программно-целевое бюджетирование является частью бюджетной деятельности и еще более общих систем деятельности (финансовой деятельности, публичной деятельности, социальной деятельности в целом и т.п.), в нем находят выражение как общие, так и специальные правовые принципы.

В числе общих правовых принципов выделены:

  • 1. принцип приоритета прав и свобод граждан (принцип гуманитарности);
  • 2. принцип учета исторических условий и приоритетов развития государства (принцип историзма);
  • 3. принцип федерализма и гарантированности местного самоуправления;
  • 4. принцип гласности, обеспечивающий доступ неограниченного круга субъектов к информации о разработке, принятии, содержании, исполнении бюджетных программно-целевых актов, учет мнения населения, заинтересованных лиц при их подготовке.

К числу специальных принципов отнесены:

  • 1. принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств;
  • 2. принцип адекватного целеполагания, включающий требования к построению целей бюджетной деятельности, без соблюдения которых цель не может считаться надлежащим образом сформулированной и достижимой;
  • 3. принцип достоверности программно-целевого бюджетного планирования.

Государственная программа Российской Федерации - это документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.[4] По сути государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.[5]

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти (далее - подпрограммы). Общими принципами разработки и реализации государственных программ являются:

  • • формирование государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и индикаторов их достижения;
  • • определение органа исполнительной власти, отвечающего за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);
  • • установление для государственных программ, как правило, измеримых результатов двух типов: конечных результатов, характеризующих удовлетворение потребностей внешних потребителей, и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг, прогнозируемых при заданных условиях;
  • • охват государственными программами всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их распоряжении, а также интеграция регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ;
  • • наделение органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих управление государственными программами и их подпрограммами, полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей программ в соответствии с принципами и требованиями проектного управления;
  • • проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы, оценки их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Положительные эффекты внедрения государственных программ очевидны:

  • • работа министерств тесно увязывается с общими приоритетами развития, достижениями стратегических целей;
  • • повышается качество управления бюджетными средствами;
  • • осуществляется проведение жесткой бюджетной политики. [6]

Основой для формирования системы государственных программ на федеральном уровне являются Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и другие стратегические документы, утвержденные Президентом и Правительством Российской Федерации, определяющие приоритетные социально-экономические задачи и стратегические цели на среднесрочную перспективу, в т.ч«Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации до 2018 года», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 31 февраля 2013 года. Состав подпрограмм и планируемые результаты реализации подпрограмм определяются государственной программой, а бюджетные ассигнования на их достижение утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете.

Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 года № 588 утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации. Распоряжением Правительства от 11 ноября 2010 № 1950-р был утвержден перечень 42-х государственных программ. К концу 2011 года были разработаны сорока программ из сорок одной, причем многие из них имели следующиенедостатки:

  • • некорректное описание характеристики сферы реализации госпрограмм, основных проблем в рассматриваемой сфере, а также прогноза развития сферы реализации госпрограмм;
  • • неудачно подобранные показатели госпрограмм, не позволяющие оценить эффективность их реализации;
  • • нечеткость, размытость формулировок целей, задач, индикаторов и ожидаемых результатов государственных программ;
  • • избыточное количество задач госпрограмм и подпрограмм, а также целевых индикаторов;
  • • слабая взаимосвязь ведомственных целевых программ и основных мероприятий госпрограмм с показателями (индикаторами) госпрограммы;
  • • отсутствие международных сопоставлений ситуации в сфере реализации госпрограмм;
  • • отсутствие обоснования мер государственного регулирования (в том числе правового) в сферах реализации госпрограмм;
  • • отсутствие информации об участии субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц в реализации госпрограмм;
  • • отсутствие обоснований финансового обеспечения заявленных параметров финансирования госпрограмм;
  • • отсутствие информации о согласовании госпрограмм с соисполнителями. [7]

Рассмотрим государственные программы, ответственным исполнителем которых является Министерство финансов Российской Федерации, стратегическими целями которого и подведомственных ему федеральных служб в части совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях обеспечения режима экономии финансовых ресурсов, в первую очередь, являются:

1. Создание оптимальных условий для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости федерального бюджета.

  • 2. Нормативное правовое регулирование, методологическое обеспечение и организация бюджетного процесса.
  • 3. Обеспечение своевременного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере.
  • 4. Обеспечение функционирования и развитие налоговой системы Российской Федерации.
  • 5. Эффективное управление государственным долгом Российской Федерации и государственными финансовыми активами.
  • 6. Обеспечение надежности и прозрачности финансовой системы.
  • 7. Создание равных условий для обеспечения устойчивого исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и повышения качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами и т.п. [8]

Достижение указанных целей должно осуществитьсяв ближайшей перспективе за счет решения следующих задач:

  • 1. Обеспечения долгосрочной сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы Российской Федерации;
  • 2. Повышения качества формирования и исполнения бюджетов;
  • 3. Повышения открытости и прозрачности государственных и муниципальных финансов;
  • 4. Развития государственного и муниципального финансового контроля;
  • 5. Повышения эффективности оказываемых государственных (муниципальных) услуг и выполняемых государственных (муниципальных) функций;
  • 6. Развития государственно-частного партнерства;
  • 7. Развития системы межбюджетных отношений;
  • 8. Повышения эффективности налоговой политики и т.д.

Решение поставленных задач осуществляется в рамках реализации следующих трех государственных программ Российской Федерации, ответственным исполнителем которых является Министерство Финансов Российской Федерации:

  • - «Управление государственными финансами»; [9]
  • - «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»;[10]
  • - «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра». [11]

Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами» охватывает значительную часть правоустанавливающей (регулятивной) деятельности Минфина России и направлена на обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, повышение качества управления государственными финансами. Данная программа является «обеспечивающей», она ориентирована на создание общих условий для всех участников бюджетного процесса, в том числе федеральных органов исполнительной власти, реализующих другие государственные программы Российской Федерации.Государственная программа обеспечивает значительный, а по ряду направлений -решающий вклад в достижение практически всех стратегических целей, в том числе путем создания и поддержания благоприятных условий для экономического роста за счет обеспечения макроэкономической стабильности и соблюдения принятых ограничений по налоговой и долговой нагрузке, повышения уровня и качества жизни населения, укрепления обороноспособности и безопасности страны. Кроме того, программа «Управление государственными финансами» включает особые, не имеющие аналогов в других государственных программах Российской Федерации расходы, составляющие основную часть расходов на ее реализацию. К таким расходам, прежде всего, относятся расходы на обслуживание государственного долга, которые предопределены накопленным объемом и структурой государственного долга Российской Федерации, не могут перераспределяться внутри государственной программы в рамках определенного «потолка» расходов, не имеют прямого влияния на достижение ее целей.

Государственная программа Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» охватывает деятельность Минфина России, направленную на обеспечение равных условий для устойчивого исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и повышения качества управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами по:

  • - совершенствованию системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
  • - сокращению дифференциации субъектов Российской Федерации в уровне их бюджетной обеспеченности, сбалансированности региональных и местных бюджетов;
  • - повышению эффективности управления государственными финансами субъектов Российской Федерации и муниципальными финансами.

Решение названных задач позволит:

  • - снизить зависимость консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и повышение самостоятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
  • - сократить уровня просроченной кредиторской задолженности;
  • - содействовать развитию программно-целевых методов управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях;
  • - усилить рост качества управления региональными и муниципальными финансами и сокращение нарушений бюджетного законодательства;
  • - снизить количество субъектов Российской Федерации, в которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий) превышает 60 процентов, на первом этапе (2013 - 2015 годы) до 6 регионов, на втором этапе (2016 - 2020 годы) - до 3 регионов;
  • - снизить долю просроченной кредиторской задолженности в расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на первом этапе (2013 - 2015 годы) до 0,19 процента, на втором этапе (2016 -2020 годы) - до 0,1 процента;
  • - увеличить долю расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых в рамках целевых программ, на первом этапе (2013 - 2015 годы) до 55 процентов, на втором этапе (2016 - 2020 годы) - до 75 процентов;
  • - снизить количество субъектов Российской Федерации, в которых выявлены нарушения бюджетного законодательства, на первом этапе (2013 - 2015 годы) до 10 регионов, на втором этапе (2016 - 2020 годы) - до 8 регионов;
  • - увеличить расчетную бюджетную обеспеченности по 10 наименее обеспеченным субъектам Российской Федерации (нарастающим итогом к уровню 2012 года) на первом этапе (2013 - 2015 годы) до 136,2 процента, на втором этапе (2016 - 2020 годы) - до 222,7 процента;
  • - содействовать росту количества субъектов Российской Федерации, имеющих высокое и надлежащее качество управления региональными финансами, на первом этапе (2013 - 2015 годы) до 74 регионов, на втором этапе (2016 - 2020 годы) - до 78 регионов.

Для осуществления дальнейшего перехода к программному бюджету были разработаны и утверждены «Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской федерации», утвержденные Приказом Министерства экономического развития от 26 декабря 2012 года № 817. Окончательный переход к программному бюджету на федеральном уровне назначен на 2014 год. Именно до этого периода должно осуществиться доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов.

Вышеназванный Федеральный закон 7 мая 2013 года]Ч 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием бюджетного процесса", направленный на повышение эффективности функционирования бюджетной системы, стал законодательной основой для формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в структуре государственных (муниципальных) программ. Новой редакцией Бюджетного Кодекса Российской Федерации предусматривается установление и распространение единого нового формата классификации видов расходов (применяемого на федеральном уровне и во многих субъектах Российской Федерации с 2012 года) на все уровни бюджетной системы Российской Федерации, что, в совокупности с другими нормами, создает условия для «укрупнения» формата бюджетов и расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств при планировании и использовании бюджетных ассигнований с сохранением единства и сопоставимости бюджетной информации. Новая структура расходов бюджетов будет осуществляться, в том числе, с учетом финансового обеспечения реализации государственных (муниципальных) программ (код вида расходов будет включать группу, подгруппу и элемент видов расходов в соответствии с их единым перечнем). В развитие положений Федерального закона от 7 мая 2013 года N 104-ФЗ разработан проект новой структуры классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусматривающей интеграцию в структуру бюджетной классификации Российской Федерации программной составляющей (на уровне целевых статей).

В настоящее время к программному бюджету переходят и уже перешли многие субъекты Российской Федерации. Наиболее эффективно реализовывают механизмы программного бюджетирования следующие регионы Республика Саха, Республика Коми, г. Москва, Брянская, Сахалинская и Вологодская область. Переход к программному виду бюджета выявил в ряде регионов следующие тормозящие процесс проблемы:

  • • незавершенность перехода на программный бюджет на федеральном уровне;
  • • отсутствие утвержденной программной классификации;
  • • сложностьи непроработанность методологии программного бюджетирования;
  • • несовершенство стратегических документов регионального уровня, их оторванность от бюджетной политики и экономических реалий, декларативность и неопределенность документов;
  • • необходимость перестройки системы органов власти и организации процедур внутри органов власти;
  • • бесконтрольность расширения количества целевых программ, зачастую пересекающихся между собой по целям, задачам, показателям.

Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что в настоящее время в Российской Федерации формируется новое законодательство о социально-экономическом планировании, качество и эффективность реализации которого в значительной мере будет определяться степенью полноты и глубины научной разработки современных проблем правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности. Реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации в части управления государственными и муниципальными финансами находится в активной фазе внедрениягосударственных программ, совершенствование применения которых позволит в будущем более эффективно использовать бюджетные ресурсы для достижения целей современной бюджетной политики что, в целом,должно сделать бюджетный процесс в Российской Федерации более транспарентным.

Список литературы

[1 ] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 года №443-св «О бюджетной стратегии на период до 2023года».

[2] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р «Об утверждении концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской федерации на период до 2020 года».

[3] Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2012. С.7.

[4] Государственные программы Российской Федерации

http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/strategicPlanning/GovPrograms

[5] Постановление Правительства от 2 августа 2010 г. №588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

[6] Климанов В. В. Вопросы внедрения программного бюджета. Августовские чтения по общественным финансам в России 5 августа 2011 г.

[7] Переход к программному бюджету: результаты, проблемы, перспективы http://bujet.ru/article/189590.php

[8] Доклад «О результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014-2016 годы», апрель 2013 г.

[9] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 293-р.

[10] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 293-р.

[11] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 марта 2013 г. № 376-р.

[12 ] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2013 г. № 226-р.

Бобылева А.З. (Россия, г. Москва)

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >