Проблемы и перспективы снижения чрезмерного использования административного принуждения в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти

Избранная тема имеет комплексный характер, так как с одной стороны развивает положения Постановления Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2014 г. № 4-П[1], указывающие на необходимость снижения избыточного использования административного принуждения посредством индивидуализации административной ответственности. С другой стороны — позволяет выработать научно обоснованные рекомендации по реализации Послания Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию от 3 декабря 2015 г., в котором Правительственной комиссии по административной реформе совместно с деловыми объединениями поручено представить до 1 июля 2016 года конкретные пред-

ложения по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов[2].

Конституционный Суд РФ в названном постановлении подчеркнул, что федеральный законодатель, следуя конституционным требованиям индивидуализации административной ответственности и административного наказания, соразмерности возможных ограничений конституционных прав и свобод, обязан заботиться о том, чтобы их применение не влекло за собой избыточного использования административного принуждения, было сопоставимо с характером административного правонарушения, степенью вины нарушителя, наступившими последствиями и одновременно позволяло бы надлежащим образом учитывать реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица. Во исполнение постановления Конституционного Суда РФ в статье 4.1. КоАП был введен институт снижения административного штрафа ниже низшего предела, который стал активно применяться судьями и компетентными органами исполнительной власти с 15 января 2015 года по делам об административных правонарушениях, в том числе по административным правонарушениям, выявляемым в ходе осуществления государственного контроля и надзора.

Между тем, следует отметить, что до настоящего времени по прежнему наблюдается усиление административного принуждения на фоне дефицита эффективных институтов индивидуализации административной ответственности. Так, например, в докладе Уполномоченного по правам человека от 24 марта 2016 г. справедливо отмечается, что по данным судебной статистики с каждым годом увеличивается количество лиц, привлеченных к административной ответственности в том числе: в первом полугодии 2015 года рассмотрено 3 246 724 дела об административных правонарушениях по первой инстанции (за этот же период 2014 года — 3 143 885, 2013 года — 2 807 893, 2012 года — 2 739 663 дела). При этом количество дел, прекращенных по малозначительности, и лиц, освобожденных от ответственности, снижается: в первом полугодии 2015 года прекращено производство по «статье 2.9» КоАП РФ по 27 134 делам, что составило 0,8% (в аналогичный пе

риод 2014 года — 26 877, что составило 0,9%); производство прекращено по другим основаниям (в том числе лицо освобождено от административной ответственности и от наказания) — по 119 805 делам, что составило 3,7% (за аналогичный период 2014 года — 130 252 дела, что составило 4,2%, в 2013 году — 151 599 и 5,4% соответственно). Оценивая создавшуюся ситуацию, Уполномоченный по правам человека отметил, что отчасти это обусловлено тем, что оспаривание постановлений по делам об административных правонарушениях затратно как во временном, так и в материальном плане и, что самое неприятное, практически бесперспективно. Складывающаяся правоприменительная практика свидетельствует об отказе гражданам в полноценном возмещении издержек, суммы которых иногда во много раз превышают ожидаемый результат от обращения в суд, что фактически преграждает доступ к правосудию и заставляет многих отказываться от защиты своих нарушенных прав[3].

Учитывая, что сегодня административная ответственность в России приблизилась по своей тяжести к уголовной ответственности, полагаю, что участники Круглого стола не останутся равнодушными к проблемам разработки эффективных институтов индивидуализации административной ответственности, в том числе институтов смягчения ответственности, института деятельного раскаяния, успешно применяемых в сфере уголовного преследования.

Оценивая посыл Президента РФ по устранению избыточных и дублирующих функций контрольно-надзорных органов, следует отметить, что функция по контролю и надзору официально была возложена па органы исполнительной власти Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (с поел. изм. и доп.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Следует подчеркнуть, что данный указ Президента РФ, по сути, устраняет пробел в праве, заменяя федеральный закон, устанавливающий правовые основы создания и функционирования системы федеральных органов исполнительной власти в соответствии с ч. г) ст. 71 Конституции РФ.

В соответствии с названным указом Президента РФ содержание функции по контролю и надзору, возлагаемой на органы исполнительной власти, составляют три элемента:

  • 1) осуществление действий ио контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
  • 2) выдача юридическим лицам и гражданам лицензий и (или) разрешений на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий;
  • 3) государственная регистрация актов, документов, нрав, объектов.

В настоящем время перечисленные элементы в содержании функции по контролю и надзору, возложенной на органы исполнительной власти, регламентированы посредством многочисленных процедурных правил, закрепленных в массиве несистематизированных федеральных законов[4], а также при помощи процедурных правил многочисленных административных регламентах, разрабатываемых и утверждаемых самостоятельно федеральными органами исполнительной власти на основании Постановления Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг»).

Комплексный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих функцию по контролю и надзору, возложенную на органы исполнительной власти, позволяет сформулировать следующие проблемы, которые предлагается обсудить участникам Круглого стола.

Во-первых, при достигнутом уровне процедурной регламентации до настоящего времени в законодательстве не разделены понятия государственного контроля и государственного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти.

Во-вторых, принятый ФЗ от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»’ относит к предоставлению государственных услуг деятельность органов исполнительной власти по реализации функций, осуществляемых по запросам заявителей. Таким образом, согласно ст. 1 названного закона деятельность органов исполнительной власти по реализации функции по контролю и надзору в части выдачи лицензий и разрешений, а также регистрации актов, прав, объектов следует считать предоставлением органом исполнительной власти государственных услуг, так как перечисленные функции осуществляются по запросам заявителей. При этом в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» наряду с функцией по контролю и надзору выделяется функция органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг и раскрывается содержание данной функции иначе, чем в ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Не вдаваясь в дискуссию по обозначенным проблемным вопросам, хочу отметить, что природа государственного надзора достаточно точно раскрывается в ст. 1 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 28.11.2015) «О прокуратуре Российской Федерации». Следуя законодательному подходу, использованному в названном законе, под государственным надзором, осуществляемым органами исполнительной власти необходимо понимать деятельность данных органов по проверке исполнения норм федеральных законов и законов субъектов РФ, регулирующих отношения в административно-правовой сфере. С моей точки зрения, к предмету государственного надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, также относится исполнение участниками административных и иных публичных правоотношений нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, изданных на основании и в соответствии с законами.

При таком подходе предмет государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, должен быть иным, чем предмет государственного надзора. На мой взгляд, к предмету государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, важно отнести исполнение ненормативных актов, содержащих законные требования органов государственной власти (в том числе исполнение предписаний, предложений, постановлений, решений, представлений органов исполнительной власти).

Разделяя государственный контроль и надзор, следует подчеркнуть, что характерным признаком данного вида деятельности органов исполнительной власти, является ее неразрывная взаимосвязь с административным принуждением, применяемым контрольнонадзорными органами исполнительной власти, а также судебными органами.

В данном контексте следует пояснить, что административное принуждение понимается как вид государственного воздействия, который применяется в досудебном и судебном порядке к юридическому или физическому лицу, в отношении которого имеется достаточно данных полагать, что такое лицо совершает или совершило административное правонарушение или иное нарушение публичного законодательства, влекущее применение административно-принудительных мер. Меры принудительного административного воздействия исключают свободу волеизъявления лица, допустившего правонарушение, не допускают для него какой-либо возможности уклониться от данного воздействия.

Меры административного принуждения предлагается различать с предусмотренными федеральным законом административноправовыми мерами, ограничивающими права, свободы, законные интересы организаций и физических лиц, но не связанные с нарушениями публичного законодательства. Такие меры допускают установленную законом свободу волеизъявления лица, к которому применяются или, говоря иначе, допускают определенную законом возможность уклониться от данного воздействия. Административно-ограничительные меры применяются в целях своевременного выявления угроз общественной и государственной безопасности, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических лиц. Например, административно-ограничительные меры применяются к лицам, осуществляющим правомерное использова

ние техногенных и природных источников опасности. В частности, контрольно-надзорные органы исполнительной власти применяют такие меры административного ограничения как проверка документов и сведений, представленных при совершении таможенных операций, с целью установления достоверности сведений, подлинности документов и (или) правильности их заполнения и (или) оформления, досмотр пассажиров и багажа при посадке в воздушное судно, проверка документов водителей транспортных средств и др. Административно-принудительными мерами, применяемыми контрольно-надзорными органами исполнительной власти, являются, к примеру, досмотр транспортного средства и изъятие документов у водителя, допустившего административное правонарушение.

Подчеркивая неразрывную взаимосвязь сферы государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, с процессуальной деятельностью судей, необходимо назвать меры административного принуждения, применяемые судом по делам об административных правонарушениях, выявляемых контрольно-надзорными органами, а именно: административные наказания и временный запрет деятельности. Судебными административно-ограничительными мерами, связанными с государственным контролем и надзором, осуществляемым органами исполнительной власти, являются: установление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; применение госпитализации граждан в недобровольном порядке.

Следует также подчеркнуть, что административно-принудительные и административно-ограничительные меры в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, применяются судом в порядке административного судопроизводства, который регламентирован в настоящее время тремя федеральными законами: КоАП РФ, АПК РФ и КАС РФ.

Обобщая изложенное, в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, можно выделить систему публичных правоотношений, связанных с досудебным и судебным применением мер административного принуждения и ограничения в ходе и по результатам проверок исполнения физическими лицами и организациями норм федерального законодательства, законодательства субъектов РФ {сфера государственного надзора), а также систему публичных правоотно шений, связанных с исполнение ненормативных актов, содержащих законные требования органов государственной власти {сфера государственного контроля).

В соответствии со ст. 2, 18, 55 Конституции РФ представляется крайне важным оценить достигнутый уровень процессуализа-ции и кодификации досудебного и судебного применения мер административного принуждения в ходе и по результатам проверок исполнения физическими лицами и организациями норм федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, а также в ходе и по результатам исполнения ненормативных актов, содержащих законные требования органов государственной власти.

В этой связи предлагается подразделить меры административного принуждения, применяемые в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, на два вида:

  • 1) кодифицированные административно-принудительные меры, регламентированные КоАП РФ;
  • 2) несистематизированные административно-принудительные меры, перечень которых и основания применения предусмотрены законодательством, устанавливающим порядок осуществления государственного контроля и надзора, органами исполнительной власти.

Из анализа КоАП РФ следует отметить, что кодифицированные административно-принудительные меры применяются контрольнонадзорными органами исполнительной власти в отношении физических и юридических лиц в порядке производства по делам об административных правонарушениях.

Основаниями применения контрольно-надзорным органом исполнительной власти кодифицированных административно-принудительных мер являются:

  • 1) наличие хотя бы одного из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренных ст. 28.1. КоАП РФ и относимых по смыслу к деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя;
  • 2) установленный состав административного правонарушения, совершенного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

В ст. 2.1. КоАП РФ административное правонарушение определено как противоправное, виновное действие (бездействие) физи ческого или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Кодифицированные административно-принудительные меры применяются контрольно-надзорными органами в целях выявления и пресечения административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также привлечения указанных лиц к административной ответственности.

Последствия, наступающие для юридического или физического лица в результате применения кодифицированных административно-принудительных мер, призваны, по сути, компенсировать вред, причиненный административным правонарушением, и поэтому являются бременем, карой, наказанием для юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего административное правонарушение.

С учетом целевой направленности и характера неблагоприятных последствий систему кодифицированных административнопринудительных мер, применяемых к проверяемому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, предлагается называть карательным или пресекательно-наказательным комплексом административно-принудительных мер.

В зависимости от конкретного основания и целевой направленности, а также специфики вызываемых неблагоприятных последствий представляется обоснованным выделить в структуре пресека-тельно-наказателыюго комплекса следующие группы однородных административно-принудительных мер, применяемых к проверяемым юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

  • 1. Обеспечительные пресекательно-наказательные меры — меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 27.1. КоАП РФ. В том числе, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; временный запрет деятельности; привод и др.
  • 2. Меры административной ответственности — административные наказания, предусмотренные ст. 3.2. КоАП РФ. В том числе, административные наказания в виде предупреждения или адми нистративного штрафа, административного приостановления деятельности и др..
  • 3. Ретроспективные наказательные меры — меры по предупреждению причин и условий совершения административных правонарушений, установленные ст. 29.13. КоАП РФ, а именно: вынесенное юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю представление о принятии мер по устранению причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению.

Следует также подчеркнуть, что судебные органы уполномочены применять весь арсенал мер административной ответственности, предусмотренных КоАП РФ, и отдельные виды обеспечительных мер по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора. К примеру, временное приостановление деятельности, привод.

Законодательство, устанавливающее порядок осуществления органами исполнительной власти государственного контроля и надзора, имеет сложную структуру, которая до настоящего времени законодателем не определена.

В структуре данного законодательства предлагается выделить три составные части:

  • 1. Межотраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти;
  • 2. Отраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти',
  • 3. Специальное законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти.

Центральное место в системе межотраслевого законодательства в сфере государственного контроля и надзора органов исполнительной власти занимает ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[5], который дополняют нормативные правовые акты Российской Федерации, издаваемые по основаниям прямо

указанным в данном законе. К примеру — нормативные правовые акты Правительства РФ, Генеральной прокуратуры и Минэкономразвития России, изданные на основании ст. 8,9,10,16 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Положения указанного закона устанавливают единообразный порядок осуществления государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей во многих формально обособленных сферах, которые, выделяются законодателем в рамках того или иного вида общественной безопасности либо других сферах административно-правовой охраны. К примеру, положения ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» устанавливают единый порядок государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти в областях обеспечения пожарной, экологической и промышленной, радиационной безопасности, безопасности дорожного движения и др.).

Отраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, с одной стороны, образуют федеральные законы, нормы которых с учетом требований ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» регулируют общественные отношения в отдельных обособленных сферах (отраслях) контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц данных органов. Например, к отраслевому законодательству в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, следует отнести: ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», ФЗ от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», ФЗ от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности особо опасных производственных объектов» и др.

С другой стороны, отраслевое законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исволнительной власти, составляют федеральные законы, регулирующие общественные отношения в отдельных обособленных сферах (отраслях) контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти, которые выведены из-под действия ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Например, ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», НК РФ и др.

Специальное законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, образуют федеральные законы, регулирующие отдельные специализированные направления (виды) контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Например, ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», регламентирующие особенности организации и проведения проверок лицензионного контроля, а также проверок государственного контроля и надзора за соблюдением требований технических регламентов.

Оценивая установленную законодателем целевую направленность межотраслевого, отраслевого и специализированного государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, можно сделать вывод, что данный вид административной деятельности нацелен на предупреждение, выявление и устранение нарушений обязательных требований, а также вреда, причинно-связанного с такими нарушениями.

Примечательно, что нарушения обязательных требований, допускаемые юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, официально не признаются административными правонарушениями, но многократно указываются в нормах ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также нормах федеральных законов отраслевого и специального законодательства в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти. К примеру, к нарушениям обязательных требований можно отнести: нарушение лицензионных трсбований[6], нарушение антимонопольного законодательства, нарушение законодательства о налогах и сборах и др.).

По сути, нарушения обязательных требований выделяются законодателем в качестве самостоятельного варианта неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя, которое является основанием для применения контрольнонадзорными органами целого ряда специфических административно-принудительных мер, нацеленных на выявление и устранение данных правонарушений за рамками производства по делам об административных правонарушениях. К примеру, такими мерами являются: выдача юридическому лицу предписаний устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; выдача юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства ; снятие товара с производства, прекращение выпуска, приостановка реализации товаров0, приостановление действия лицензии, приостановление действия сертификата, приостановление действия декларации и др.

В данном контексте нарушение обязательных требований, совершаемое юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, предлагается понимать как выявляемый органами исполнительной власти в ходе осуществления ими государственного контроля и надзора самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований (установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ ограничений, запретов, дозволений), причиняющее обратимый (устранимый активными действиями проверяемого лица) вред и поэтому влекущее применение комплекса специальных мер административного принуждения.

Следует подчеркнуть, что неблагоприятные последствия, наступающие для юридического или физического лица, допустившего нарушение обязательных требований, призваны побудить данное лицо ограничить либо устранить в полной мере вред, причиненный нарушением обязательных требований, восстановить нарушенное правовое положение и поэтому являются, по природе, не наказательными, а восстановительными.

Сформулированный подход позволяет назвать следующие характерные признаки нарушения обязательных требований.

Во-первых, субъектом выделяемого нарушения обязательных требований является организация, имеющая статус юридического лица либо индивидуальный предприниматель, деятельность которых является объектом государственного контроля и надзора органов исполнительной власти.

Во-вторых, нарушение обязательных требований является специфическим противоправным деянием юридического лица или индивидуального предпринимателя. Специфика противоправности данного деяния проявляется в неисполнении или ненадлежащем исполнении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем запретов, ограничений и дозволений, установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ и охраняемых административно-принудительными мерами, применяемыми органами исполнительной власти за рамками производства по делам об административных правонарушениях.

В-третьих, объектами нарушений обязательных требований, совершенных юридическими лицами, являются общественные отношения, регулируемые материальными нормами федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, устанавливающими для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей запреты, дозволения и ограничения, исполнение и соблюдение которых оценивается в ходе проверки государственного контроля и надзора.

В-четвертых, нарушение обязательных требований, совершаемое юридическим лицом, имеет риско-ориентированную общественную вредность. Данное деяние причиняет вред частным и публичным правам и законным интересам в административно-правовой сфере, который может быть ограничен или устранен в полной мере активными действиями юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего нарушение обязательных требований.

В-пятых, совершенное юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем нарушение обязательных требований выявляется в ходе проверки государственного контроля и надзора, осуществляемой органом исполнительной власти, и влечет применение административно-принудительных мер пресекательно-восстановительного характера, предусмотренных федеральными законами, устанавливающими порядок государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В-шестых, при квалификации нарушения обязательных требований, совершенного юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, а также определения вида пресекательно-восстановительных мер, применяемых в ходе проверки государственного контроля и надзора, признак вины юридического лица или индивидуального предпринимателя не имеет юридического значения.

Учитывая целевую направленность, а также специфику неблагоприятных последствий, предлагается систему взаимосвязанных административно-принудительных мер, применяемых контрольнонадзорными органами к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям в целях выявления и устранения нарушений обязательных требований, а также их последствий, называть пресекательно-восстановительным комплексом принудительных мер.

В структуре пресекательно-восстановительного комплекса принудительных мер в зависимости от конкретного основания и целевой направленности, а также специфики вызываемых неблагоприятных последствий предлагается выделить три вида однородных мер.

  • 1. Обеспечительные пресекательно-восстановительные меры — меры по выявлению совершаемых или совершенных нарушений обязательных требований. К обеспечительным мерам такого рода предлагается отнести: обследование территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, других подобных объектов, транспортных средств используемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности, а также перевозимых грузов; отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, проведение их исследований, испытаний; истребование и рассмотрение документов юридического лица или индивидуального предпринимателя.
  • 2. Пресекательно-восстановительные меры, не связанные с ограничением правомочий собственности и (или) свободы экономической деятельностив, том числе: выдача юридическому лицу разнообразных предписаний, к примеру, об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами; выдача юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства и др.
  • 3. Пресекательно-восстановительные меры, влекущие временное ограничение правомочий собственности и (или) свободы экономической деятельности, а именно: снятие товара с производства, прекращение выпуска, приостановка реализации товаров, приостановление действия лицензии — приостановление действия сертификата, приостановление действия декларации, прекращение действия сертификата соответствия или декларации о соответствии, принудительный отзыв продукции и др.

Оценивая межотраслевое, отраслевое и специальное законодательство в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, следует подчеркнуть, что при отсутствии четких и ясных критериев квалификации деяний юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, влекущих применение выделенных выше пресекательно-восстановительных мер, в России до настоящего времени отсутствуют детально регламентированные и систематизированные законодательные процедуры применения данных принудительных мер. К примеру, до настоящего времени отсутствуют законодательные процедуры:

  • • выдачи предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановки производства и реализации продукции и др.
  • • истребования и рассмотрения документов юридического лица, индивидуального предпринимателя;
  • • обследования проверяемых объектов и перевозимых грузов;
  • • отбора и проведения исследований образцов продукции и объектов;
  • • проведения экспертиз и расследований по установлению причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований с фактами причинения вреда.

При этом в сфере государственного контроля и надзора издано множество подзаконных нормативных правовых актов, в которых при отсутствии соответствующей законодательной нормы органами исполнительной власти предприняты попытки фрагментарной разработки процедур применения пресекательно-восстановительных мер. К примеру, административным регламентом предусматривается обязательное присутствие проверяющего лица и (или) проверяемого в ходе реализации указанных мер[7], устанавливаются требования документального оформления действий по примене-

нию отдельных пресекательно-восстановительных мер (к примеру, требования к оформлению предписания о приостановке производства и реализации продуктов[8]; образцы уведомлений о приостановлении и возобновлении лицензии. Кроме того имеют место случаи, когда процедуры применения пресекательно-восстановительных мер определяются письмами контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

При достигнутом уровне законодательной регламентации порядка применения пресекательно-восстановительных мер, следует заметить, что в соответствии с ч. 3 ст. 26.2КоАП РФ результаты контрольно-надзорных проверок допускается использовать в качестве доказательств по делу об административном правонарушении, выявленном в ходе осуществления государственного контроля и надзора. Следует подчеркнуть, что большая часть дел об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, рассматривается судом.

При раскрытом законодательном подходе выявленные нарушения обязательных требований, с одной стороны, квалифицируются контрольно-надзорным органом как нарушения обязательных требований, влекущие применение мер пресекательно-восстановительного характера за рамками производства по делам об административных правонарушениях (выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований, приостановление и аннулирование лицензии и др.).

С другой стороны выявляемые нарушения обязательных требований по окончании проверки переквалифицируются контрольно-надзорным органом в административное правонарушение, путем составления соответствующего протокола об административном правонарушении в отношении проверяемого юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В случае использования результатов проверки в деле об административном правонарушении безусловное требование ч. 3 ст. 26.2 КоАП о необходимости соблюдения всякого закона при сборе доказательств по делу об административном правонарушении, а также презумпция невиновности, закрепленная в КоАП, заставляют задуматься о допустимости «двойных стандартов» квалификации нарушений обязательных требований, совершаемых юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, а также в качестве доказательственной базы, собранной контрольно-надзорным органом исполнительной власти при помощи пресекательно-восстановительных мер, процедуры применения которых законодателем не разработаны и не унифицированы. В настоящее время в ФЗ-294 не разработан механизм сбора и оценки доказательств по выявляемым фактам нарушений обязательных требований.

При этом, следует подчеркнуть, что в КоАП не предусмотрена возможность освобождения от административной ответственности в случае применения пресекательно-восстановительных мер (к примеру, в случаях приостановления действия лицензии, выдачи предписания, снятия товара с производства, прекращения выпуска, приостановки реализации товаров) снижает мотивацию правонарушителя в устранении в кратчайшие сроки допущенных нарушений обязательных требований.

Следует также отметить, что в настоящее время статья 28.1. КоАП дополнена примечанием, которое предписывает контрольно-надзорному органу, выявившему административное правонарушение (т. е. обнаружившему в ходе проведения проверки достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения) возбуждать дело об административном правонарушении и применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении после оформления акта о проведении такой проверки (т.е. после завершения такой про верки). При избранном подходе представляется, что примечание к ст. 28.1. КоАП конкурирует со ст. 28.5., 28.7 КоАП, которые предписывают контрольно-надзорному органу возбудить дело об административном правонарушениинемедленно (т. с. не дожидаясь завершения проверки) после выявления данного правонарушения. Необходимо также подчеркнуть, что подход, избранный в примечании к ст. 28.1 КоАП, противоречит ст. 24.1. КоАП, установившей в качестве одной их основных задач производства по делам об административных правонарушениях своевременное выяснение обстоятельств каждого дела. Описанный законодательный прием уже привел на практике к тому, что контрольно-надзорные органы исполнительной власти игнорируют институт административного расследования, предусмотренный КоАП, и не применяют меры обеспечения производства для пресечения административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении.

Раскрывая специфику сбора и оценки доказательств по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора, необходимо не отметь существенные различия в процедурах судебного разбирательства по данной категории дел в арбитражных судаз и судах общей юрисдикцти. Согласно АПК РФ данные дела об административных правонарпушениях называются делами «о привлечении к административной ответственности» и являются для контрольно-надзорного органа исполнительной власти состязательными. Применяя процедуру, состязательную для контрольно-надзорного органа органов, суд осуществляет административное судопроизводство в строгом соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции РФ, поскольку не подменяет, а привлекает данный орган исполнительной власти в качестве обязательной стороны рассматриваемого дела об административном правонарушении. Таким образом, суд обеспечивает оптимальный уровень реализации прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в административно-правовой сфере. В соответствии с процедурами, предусмотренными КоАП РФ, контрольно-надзорный орган передает материалы дела об административном правонарушении судье и не признается обязательным участником судебного разбирательства по делу об административ ном правонарушении. При таком подходе судебный орган, по сути, подменяет контрольно-надзорный орган исполнительной власти по делу об административном правонарушении, выступает следующей, передаточной инстанцией данного органа, так как без его участия применяет меры административного принуждения в отношении физического или юридического лица, которое совершило административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля и надзора. Представляется, что такого рода процедура судебного разбирательства по административному делу нс соответствует конституционному принципу разделения властей и не обеспечивает надлежащий уровень реализации прав, свобод и законных интересов лиц в административно-правовой сфере.

Думаю, что обозначенные выше проблемы квалификации нарушений федерального законодательства, выявляемых в ходе государственного контроля и надзора, а также правовые неопределенности при сборе и оценке доказательств по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе государственного контроля и надзора найдут отражение в выступлениях участников Круглого стола.

В заключении, хочу остановиться на мероприятиях, которые, на мой взгляд, позволят в перспективе снизить чрезмерное использование административного принуждения в отношении юридических и физических лиц, сделать его оптимальным в сфере государственного контроля и надзора.

Во-первых, это разработка и внедрение эффективных институтов индивидуализации административной ответственности в сфере государственного контроля и надзора. Прежде всего, внедрение института замены административного штрафа на предупреждение для субъектов малого и среднего предпринимательства по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе контрольно-надзорных проверок. Далее — разработка и внедрение института деятельного раскаяния, предусматривающего освобождение от административной ответственности проверяемых лиц в случаях успешного применения к ним пресекательно-восстановительных мер.

Во-вторых, разработка норм, позволяющих квалифицировать нарушение обязательных требований в качестве самостоятель ного варианта неправомерного поведения проверяемого лица, отличного от административного правонарушения и преступления и поэтому влекущего для проверяемого применение комплекса пресекательно-восстановительных мер.

В-третьих, разработка коррелирующих институтов доказывания и доказательств по делам о нарушениях обязательных требований и делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе контрольно-надзорных проверок.

В-четвертых, разработка исчерпывающего перечня дифференцированных на отдельные виды пресекательно-восстановительных мер, применяемых в ходе и по результатам контрольно-надзорных проверок в целях выявления, предупреждения и устранения нарушений обязательных требований, а также регламентация процедур применения данных мер.

В-пятых, исключение из КоАП РФ норм, препятствующих своевременному и состязательному рассмотрению дел об административном правонарушениях, выявляемых в ходе государственного контроля и надзора.

В-шестых, систематизация процедур судебного разбирательства по делам об административных правонарушениях, выявляемых в ходе контрольно-надзорных проверок.

Обозначенные перспективы оптимизации института административного принуждения в сфере государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, потребуют комплексной модернизации КоАП РФ, АПК РФ, КАС РФ и ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

В этой связи наиболее целесообразным представляется:

  • 1) разработка единого процессуального закона досудебного административно-правового принуждения, регламентирующего во взаимосвязи комплексы пресекательно-восстановительных и пре-секательно-наказательных мер — разработка Кодекса административной юрисдикции Российской Федерации;
  • 2) разработка единого процессуального закона, регламентирующего административного судопроизводства по делам об административном принуждении во взаимосвязи с рассмотрением дел об оспаривании и применении административного ограничения путем систематизации процедур судебного разбирательства по делам об административном принуждении, делам об административном ограничении и делам о разрешении административных споров в К АС РФ.

С учетом предложенного понимания административного принуждения в сфере государственного контроля и надзора и его законодательной процессуализации предлагается разработать и принять федеральный закон «Об административном контрольнонадзорном производстве».

Соответственно, материальные нормы КоАП РФ, регулирующие административную ответственность, логично закрепить в Кодексе Российской Федерации об административной ответственности.

  • [1] Постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2014 № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 7.3, 9.1, 14.43, 15.19, 15.23.1 и 19.7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Арбитражного суда Нижегородской области и жалобами обществ с ограниченной ответственностью «Барышский мясокомбинат» и «ВОЛМЕТ», открытых акционерных обществ «Завод «Реконд», «Эксплуатационно-технический узел связи» и «Электроикомплекс», закрытых акционерных обществ «ГЕОТЕХНИКА 11» и «РАНГ» и бюджетного учреждения здравоохранения Удмуртской Республики «Детская городская больница № 3 «Нейрон» Министерства здравоохранения Удмуртской Республики» // СЗ РФ 2014 № 10. Ст. 1087
  • [2] РГ 04 дек. 2015, № 275.
  • [3] РГ 24.03.2016. №61. 2 СЗРФ№ 11. 2004. Ст. 945.
  • [4] К примеру, см. ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ. РФ 2011. № 19. Ст. 2716 ФЗ; ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594; и др. 2 СЗРФ. 2011. №22. Ст. 3169.
  • [5] СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249
  • [6] См., например, Ст. 19 ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ. 2011, № 19. Ст. 2716. 2 См., например, Гл. 8, ст. 25.7. ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434. 3 См., например, ст. 101 НК РФ (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // СЗРФ. 1998 №31. Ст. 3824 4 См.: ст. 17 ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»// СЗ РФ. 2008, № 52 ч. 1. Ст. 6249. 5 См. ст. 39.1. ФЗ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. №31 (1ч.). Ст. 3434. 6 Ст. 6 ФЗ от 21.12.1994, № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. №35. Ст. 3649. 7 ФЗ от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»// СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716 8 Ст. 10 ФЗ «Воздушный кодекс Российской федерации» от 19.03.1997 № 60-ФЗ // СЗ РФ. 1997, № 12. Ст. 1383; ст. 26 ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1) 9 Ст. 34 ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 № 184-ФЗ // СЗ РФ. 2002, № 52 (ч. 1);.ст. 16 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 № 116-ФЗ// СЗ РФ. 1997, № 30. Ст. 3588; ст. 6 ФЗ «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 № 69-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
  • [7] См., например, п. 45 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утв. приказом МЧС России от 28.06.2012 № 375
  • [8] См., например, Положение о приостановке производства и реализации мясных и молочных продуктов при выявлении нарушений ветеринарно-санитарных, санитарно-гигиенических и технологических режимов, утв. Постановлением Минмясомолпрома СССР от 04.08.1972 № 42. 2 См., например, приложения 10, 11 к Административному регламенту Министерства промышленности и торговли Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче лицензий и других разрешительных документов на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, а также формированию и ведению федерального банка выданных лицензий, утв. Приказом Минпромторга России от 17.02.2012 № 135 3 См.: Письмо Россельхознадзора от 08.08.2012 № ФС-ЕН-2/10267 «Об отборе проб (образцов) от подконтрольных товаров для проведения лабораторных исследований в испытательных центрах (лабораториях)» (вместе с «Рекомендациями по отбору проб (образцов) от различной продукции»).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >