Лекция 4. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства

Под административно-правовым статусом граждан понимают правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами конституционного и административного права. Административно-правовой статус является составной частью общего правового статуса гражданина. Его составляют комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права, а также гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизмы защиты органами государства и органами местного самоуправления.

Административно-правовой статус характеризуется административной правосубъектностью, которую составляют три элемента:

  • 1. Административная правоспособность, т.е. признаваемая за гражданином возможность быть субъектами административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Административная правоспособность не может быть отчуждаема или передаваема. Частично она возникает с момента рождения: право на имя, на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение лекарствами. Будучи, в принципе, равной, административная правоспособность граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, места жительства и других факторов. В настоящее время, когда субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции РФ активно осуществляют административное правотворчество, административная правоспособность жителей разных регионов имеет определенные различия. Для отдельных граждан административная правоспособность может быть ограничена, например, при совершении правонарушения. Административная правоспособность характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей. Осуществление административной правоспособности предпола гает взаимодействие с системой исполнительной власти, местного самоуправления, предприятиями и организациями.
  • 2. Административная дееспособность — признаваемая способность гражданина своими личными действиями приобретать права и обязанности административно-правового характера, осуществлять их. Административная дееспособность возникает позднее правоспособности. Возраст наступления административной дееспособности законом не установлен, но в полном объеме она возникает с 18 лет. Следует отметить, что раньше чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность. Ее частичное появление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже школьники могут самостоятельно обратиться к врачу, использовать право на жалобу, с 6 лет ребенок сам реализует право на образование, с 14 лет получает паспорт. Административная дееспособность может быть ограничена. Например, в соответствии с законодательством о государственной службе к государственным служащим предъявляются требования к состоянию здоровья: гражданин не может быть принят на государственную службу и находится на ней в случае подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей. Различают административную дееспособность, связанную с реализацией гражданином его прав и свобод; с реализацией гражданином возложенных обязанностей; с нарушением гражданином административно-правовых обязанностей; с нарушением органами исполнительной власти прав граждан.
  • 3. Административная деликтоспособность — это способность гражданина нести ответственность за совершенные им правонарушения. Она наступает с 16 лет.

Административная правосубъектность может быть общей и специальной. Соответственно различают общий и специальный административно-правовой статус. Каждое лицо обладает общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время может быть субъектом одного или нескольких специальных статусов

(студента, работника полиции, жителя закрытого административно-территориального образования и т.п.). Во многих случаях специальная (ролевая) правосубъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая, видоизменяя его. Например, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на образование, на участие в управлении, на жалобу, на свободу передвижения.

В сфере государственного управления реализуются следующие конституционные права граждан РФ.

1. Право участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ).

Участие граждан в управлении может проявляться как непосредственно (выборы, референдум, участие в работе органов власти), так и через избираемых представителей. Также Конституция закрепляет право граждан на равный доступ к государственной службе, что означает равенство исходных возможностей при поступлении на государственную службу.

2. Право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ).

Реализацию этого права призван обеспечить Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 53 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Право на проведение подобных публичных мероприятий принадлежит только гражданам Российской Федерации. Организуются публичные мероприятия по инициативе граждан РФ, достигших 18 лет (митинги и собрания — по достижении 16 лет), а также политических партий, общественных объединений и религиозных организаций. Организаторы публичных мероприятий обязаны подать уведомление о проведении публичного мероприятия в письменной форме в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения мероприятия. В уведомлении необходимо указать цель, форму, место проведения публичного мероприятия, маршруты движения его участников; время начала и окончания публичного мероприятия; предполагаемое число его участников; фамилия, имя, отчество либо наименование организатора и другие сведения. Порядок подачи уведомления регламентируется законом субъекта Российской Федерации.

Закон запрещает проведение публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к опасным производственным объектам; к резиденции Президента РФ; к зданиям, занимаемым судами; к учреждениям, исполняющим наказание в виде лишения свободы. К запрещенным для проведения публичных мероприятий относятся и путепроводы, железнодорожные магистрали, пограничная зона и другие территории.

Публичные мероприятия могут проводиться в период с 7 до 23 часов.

Контроль за непосредственным проведением публичного мероприятия возлагается на уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления и уполномоченного представителя органа внутренних дел, которые в случаях, предусмотренных законом, имеют право потребовать приостановления или прекращения публичного мероприятия. Приостановление публичного мероприятия возможно в случае нарушения правопорядка, не повлекшее угрозу жизни и здоровья его участников, а прекращение — в случае создания реальной угрозы для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц.

В случае нарушения органами государственной власти и их должностными лицами права граждан на проведение публичных мероприятий, их действия и решения могут быть обжалованы в суде.

Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в форме воспрепятствования их проведению, участию в них, а равно принуждение к участию в них (ст. 5.38). Ст. 20.2 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования; организацию массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка (с. 20.2.2).

Следует обратить внимание на Постановление Конституционного суда РФ от 18 мая 2012 г. № 12 «По делу о проверке конституционности положений ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ, п. 3 ч. 4 ст. 5 и п. 5 ч. 3 ст. 7 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в котором Конституционный суд признал указанные нормы соответствующими Конституции РФ.

Особенности проведения массовых акций в г. Москве предусмотрены Законом г. Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан РФ на проведение в г. Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований». Согласно закону уведомление о проведении публичного мероприятия с заявленным количеством участников до 5 тысяч человек подается в префектуру Административного округа г. Москвы, на территории которого предполагается проведение публичного мероприятия; свыше 5 тысяч, а также в случае, если публичное мероприятие предполагается провести на территории Центрального административного округа г. Москвы либо на территории более чем одного Административного округа г. Москвы — в Правительство Москвы. Уведомление рассматривается органом исполнительной власти г. Москвы в течение 3 рабочих дней со дня получения уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования менее чем за 5 рабочих дней до дня его проведения — в день его получения).

3. Право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства (ст. 27 Конституции РФ).

В дореволюционной России свобода передвижения была гарантирована в полном объеме только отдельным социальным группам подданных (дворяне, отставные чиновники, духовенство). Надзор за паспортным режимом осуществляла полиция. С 1917 по 1932 гг. ограничения на свободу передвижения отменяются. В 1932 г. устанавливается паспортная система, юридически закрепляется институт прописки, которая носит разрешительный характер.

Впервые понятие прописки возникло в 1925 г., когда было принято постановление СНК РСФСР «О прописке граждан в городских поселениях», регламентировавшее прописку граждан по месту жительства[1]. Прописка стала для властей эффективным способом контроля передвижения людей. Проживание без прописки влекло уголовную ответственность. Работать без прописки также было нельзя. В 1953 г. было принято Положение о паспортах, согласно которому создавалась сеть «режимных» городов, где прописка производилась лишь с разрешения местных властей (Москва, Ленинград, Харьков, Свердловск, Одесса, столицы союзных республик и ряд других).

В 1974 г. Совет Министров СССР издал Постановление «О некоторых правилах прописки», которым был определен перечень лиц, подлежащих прописке на жилую площадь вне зависимости от санитарных норм жилья на одного человека.

В 1984 г. был принят Жилищный Кодекс РСФСР, который установил, что гражданин имеет право только на ту площадь, на которой он прописан. Реальное наступление на прописку началось в 1987 г., когда у граждан появилось право обжаловать в суд отказы в прописке.

Юридически режим прописки просуществовал до 1993 г., когда он был заменен режимом регистрации, которая в отличие от прописки имеет не разрешительный, а уведомительный характер. Регистрация регламентируется Законом РФ от 1 октября 1993 г. «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», а также правилами регистрации, утвержденными Постановлением Пра

вительства РФ в 1995 г. Приказом ФМС России от 20 сентября 2007 г. № 208 утвержден Административный регламент предоставления ФМС услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации. В Москве Постановлением Правительства Москвы от 31 октября 2006 г. № 859 утверждены Правила регистрации граждан и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве.

Предусматривается два вида регистрации: регистрация по месту жительства и регистрация по месту пребывания. Регистрация является обязанностью гражданина. Цели регистрации: обеспечение необходимых условий для реализации прав и свобод граждан; обеспечение исполнения гражданином обязанностей перед государством, обществом и другими гражданами.

Местом жительства гражданина признается место, где он проживает постоянно или преимущественно (жилое помещение на праве собственности либо по договору найма, общежитие). Местом пребывания признается место, где гражданин находится временно (гостиница, санаторий и т.п.).

Регистрация по месту жительства устанавливается бессрочно, а по месту пребывания предельным сроком также не ограничивается (первоначально Постановление Правительства РФ определяло ее в 6 месяцев). Гражданин должен регистрироваться временно по месту пребывания в случае, если он находится на территории свыше 90 дней. В случае изменения места жительства гражданин обязан зарегистрироваться по новому месту жительства в 7-дневный срок. Важное решение для либерализации режима регистрации сыграло Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 Г. № 4-П, в котором суд установил, что срок нахождения в том ли ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином.

Органами регистрационного учета являются органы внутренних дел (миграционные органы) и органы местного самоуправления.

В случаях, специально установленных законом, право на свободу передвижения и выбор места жительства может быть ограничено и, следовательно, режим регистрации перестает быть уведомительным и становится разрешительным. Например, в пограничной полосе, в закрытых административно-территориальных образованиях (Арзамас-17, Челябинск-70 и др.), в зонах экологических бедствий, на территориях с особыми условиями проживания и ведения хозяйственной деятельности (например, карантин).

Режим регистрации обеспечивается органами внутренних дел. Ответственность за его нарушение установлена ст. 19.15 КоАП РФ.

4. Право свободно выезжать за пределы РФ и право свободно возвращаться на ее территорию (ч. 2 с. 27 Конституции РФ).

Эта конституционная норма нашла развитие в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114 «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Режим въезда-выезда обеспечивают органы внутренних дел (миграционные органы) и уполномоченные подразделения МИДа России (консульско-визовая служба).

Документами на право выезда за пределы России являются:

  • - паспорт (выдается на 10 лет);
  • - дипломатический паспорт (выдается тем лицам, на которых распространяется действие международной конвенции о дипломатических иммунитетах — Венская конвенция 1963 г.). Выдается Министерством иностранных дел;
  • - служебный паспорт (выдается МИДом России лицам, выезжающим в служебные командировки от имени государства);
  • - паспорт (удостоверение) моряка.

В случаях, специально отмеченных в законе, право человека на выезд может быть ограничено. Перечень оснований для отказа в выезде определен в ст. 15 ФЗ о въезде-выезде: при наличии допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным право выезда может быть ограничено на срок до 5 лет, а в особых случаях межведомственная комиссия Правительства РФ может продлить его, но не более чем на 10 лет; призыв на военную или альтернативную гражданскую службу; задержание по подозрению в совершении преступления либо привлечении в качестве обвиняемого; осуждение за совершение преступления; уклонение от исполнения обязательств, наложенных судом; если гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов о выезде.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ признал соответствующим Конституции РФ норму ч. 1 ст. 15 вышеуказанного закона о возможности ограничения права граждан РФ на выезд за пределы Российской Федерации при наличии допуска к сведениям особой важности или совершенно секретным (Постановление от 7 июня 2012 г. № 14-П).

5. Право граждан на обращение (ст. 33 Конституции РФ) — граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Согласно Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под обращениями понимаются направленные в соответствующие органы письменные предложения, заявления, жалобы, а также устное обращение.

Обращение в форме предложения представляет собой рекомендацию гражданина по совершенствованию законодательства, деятельности государственных органов, улучшению социально-экономических и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление — это просьба гражданина о содействии в реализации его прав либо прав иных лиц, а также сообщение о недостатках в работе государственных органов либо критика деятельности указанных органов.

Жалоба — это просьба гражданина о восстановлении или защите нарушенных прав.

Обращение подлежит обязательному рассмотрению. Оно должно быть зарегистрировано в течение трех дней с момента поступления в государственный орган. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа.

Правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращения. Например, Закон города Москве от 18 июня 1997 г. № 25 «Об обращениях граждан».

Специфическим обращением по поводу нарушения (действительного или мнимого) права граждан (в широком смысле — физического и юридического лица) является жалоба.

Право жалобы классифицируется на общее право жалобы и специальное право жалобы.

Общим правом жалобы обладают все граждане. В общем праве жалобы выделяют административное обжалование (подача жалобы вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий орган власти) и судебное обжалование.

Основные правила подачи административной жалобы закреплены вышеуказанным законом о порядке рассмотрения обращений граждан: круг лиц, имеющих право на подачу такой жалобы не ограничен; срок рассмотрения — 30 дней с момента регистрации жалобы; установлен запрет на рассмотрение анонимных жалоб; также запрещено пересылать на рассмотрение жалобу тому лицу, на которое жалуются, и другие. Преимуществом административного обжалования является сравнительная простота и оперативность принятия решения, но при этом низкая результативность. КоАП РФ в ст. 5.39 устанавливает административную ответственность в виде административного штрафа за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления.

Конституционный суд РФ в своем Постановлении от 18 июля 2012 г. № 19 по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» отметил, что предписания данного федерального закона распространяются и на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе имеющих статус юридического лица, и не препятствует распространению порядка рассмотрения обращений граждан на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций (например, государственные и муниципальные учреждения и организации, осуществляющие социальнокультурные или иные функции некоммерческого характера).

Судебный порядок рассмотрения жалобы осложнен процессуальной формой, но при этом обеспечивается сравнительно более высокая эффективность, большая объективность. В суде более четко выдерживаются сроки рассмотрения жалобы. Рассмотрение жалобы в суде осуществляется на основе закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В суде обжалуются действия и решения, нарушающие права и свободы граждан; действия и решения, которые препятствуют реализации гражданином своих прав и свобод; действия и решения, которыми на гражданина наложена какая-либо обязанность либо он привлечен к ответственности. Обращаться можно в суд по месту жительства либо в суд по месту нахождения государственного органа или должностного лица. Подача жалобы облагается государственной пошлиной. Сроки обращения в суд: в течение 3-х месяцев с момента, когда гражданин узнал или должен был узнать о нарушении права; в месячный срок, когда гражданин не получил ответа на свое обращение, либо получил ответ, который его не удовлетворяет. Рассмотрение жалобы в суде осуществляется на основании гл. 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Суд выносит решение об удовлетворении жалобы либо об отказе в удовлетворении жалобы. Решение суда может быть обжаловано в десятидневный срок в вышестоящий суд. Вступившее в законную силу решение суда обязательно для должностного лица, которое обязано его исполнить в месячный срок с момента получения судебного решения.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Закон закрепляет, что иностранные граждане пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законом. Подчеркивается, что понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила. Закон выделяет три вида иностранных граждан: временно пребывающие, временно проживающие, постоянно проживающие в Российской Федерации.

Иностранный гражданин при въезде в Российскую Федерацию заполняет миграционную карту, которую вместе с документом, удостоверяющим личность, предъявляет должностному лицу органа пограничного контроля в пункте пропуска через Государственную границу РФ. При выезде из Российской Федерации иностранный гражданин обязан сдать миграционную карту соответствующему должностному лицу. В миграционной карте проставляется отметка о въезде иностранного гражданина в Российскую Федерацию и отметка о его выезде из Российской Федерации.

Срок временного пребывания определяется сроком действия визы. Если же иностранный гражданин прибыл в Россию в порядке, не требующем получения визы, срок его пребывания не может превышать 90 суток. Решение о продлении или сокращении срока временного пребывания принимается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел или в сфере миграции, и допускается в случае, если изменились условия или перестали существовать обстоятельства, в связи с которыми ему был разрешен въезд в Российскую Федерацию (например, при выдаче ему разрешения на работу или патента). Срок пребывания иностранного гражданина, заключившего договор на выполнение работ, продлевается на срок действия договора, но не более чем на 1 год. Иные сроки временного пребывания устанавливаются законом для отдельных категорий иностранных граждан, например, для высококвалифицированных специалистов.

Временно проживающим в Российской Федерации считается иностранец, получивший официальное разрешение на временное проживание в пределах квоты, утверждаемой ежегодно Правительством РФ, сроком на три года. Без учета этой квоты разрешение могут получить иностранные граждане по основаниям, предусмотренным законом, например, если он состоит в браке с российским гражданином.

В течение срока действия разрешения на временное проживание иностранцу может быть выдан вид на жительство. Для получения статуса постоянно проживающего необходимо подать заявление не позднее чем за полгода до истечения срока действия разрешения на временное проживание. Кроме того, иностранный гражданин должен прожить в России не менее года, тогда он может получить вид на жительство сроком на 5 лет, по истечении которого статус постоянно проживающего может быть продлен, причем количество продлений законом не ограничено. Постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин обязан ежегодно уведомлять о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальные органы федерального органа исполнительной власти в сфере миграции.

Иностранный гражданин, проживающий на территории Российской Федерации, не имеет права избирать и быть избранным; находиться на государственной или муниципальной службе; замещать некоторые должности в составе экипажа судна, плавающего под российским флагом (например, должности капитана, старшего помощника, старшего механика, радиоспециалиста — см. Кодекс внутреннего водного транспорта и Приказ Министерства транспорта РФ от 8 июля 2009 г. № 110 «Об утверждении условий, на которых иностранные граждане и лица без гражданства могут входить в состав экипажа судна»); быть главой экипажа военного корабля или командиром воздушного судна гражданской авиации. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 иностранного гражданина не примут на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности; в структурные подразделения по защите государственной тайны и имеющие доступ к таким сведениям; в организации, в состав которых входят радиационно-опасные и ядерно-опасные производства; на объекты, где разрабатывают, производят, хранят или утилизируют ядерное оружие.

КоАП РФ устанавливает ответственность как за нарушения иностранным гражданином правил пребывания на территории Российской Федерации, так и за различные нарушения правил осуществления им трудовой деятельности в Российской Федерации (гл. 18).

Если срок проживания или пребывания иностранного гражданина в России сокращается по каким-либо обстоятельствам, то он обязан покинуть страну в течение 3 дней, а в случае аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство — в течение 15 суток. Если эти требования не соблюдены, иностранного гражданина депортируют за счет его собственных средств, средств его работодателя или бюджетных средств.

  • [1] Административное право РФ. Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юрист, 2004. С. 76.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >